SEI/ANAC - 12838415

A Lei n.º 11.182/2005, em seu art.8º, incisos X e XLVI, estabelece a competência da ANAC para adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e o fomento da aviação civil, bem como a competência da Diretoria Colegiada para exercer o poder normativo da Agência.

Ainda, define o §1º do art. 232 do Código Brasileiro de Aeronáutica - CBA, Lei n.º 7.565/1986, que a autoridade de aviação civil regulamentará o tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado, inclusive em relação às providências cabíveis.

Nesse sentido, fica evidente a competência da Diretoria Colegiada desta Agência para deliberar sobre o presente feito.

A indisciplina de passageiros em aeroportos e durante voos representa uma ameaça à ordem e à segurança do transporte aéreo em todo mundo. O crescimento considerável de casos graves de indisciplina no Brasil levou os Poderes Legislativo e Executivo a aprovar a Lei 14.368/2022 (Lei do Voo Simples), que atribuiu à ANAC a responsabilidade de regulamentar o tratamento para lidar com passageiros indisciplinados. Assim, investido do poder-dever concedido a esta Autoridade de Aviação Civil, apresento a proposta de regulamentação na presente seção deliberativa da Diretoria Colegiada da ANAC.

Dados da Associação Brasileira das Empresas Aéreas - ABEAR (12186472) indicam que os casos graves envolvendo passageiros indisciplinados em voos cresceram 22% em 2024 e 55% em 2025. São ocorrências frequentemente reportadas em jornais e redes sociais, que envolvem condutas reprováveis, que colocam em risco a segurança do voo, dos tripulantes e dos demais passageiros, além de conturbar a rotina das operações aéreas no Brasil. Dentre esses atos, sobressaem-se agressões físicas, falsas ameaças envolvendo armas ou explosivos, danos a propriedades e até casos de importunação sexual.

O efeito dos casos de indisciplina, tanto em aeroportos quanto a bordo de aeronaves, não se estende somente ao Brasil. Há um esforço da comunidade aeronáutica mundial para adotar medidas que reduzam essas ocorrências. São ações impulsionadas não apenas pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), mas também por autoridades de aviação civil internacionais e organizações sociais. As medidas abrangem desde campanhas de sensibilização até ações coercitivas destinadas a desencorajar e punir comportamentos inadequados. A depender do país, da entidade reguladora e da gravidade da conduta, as medidas podem abranger a rescisão do contrato de transporte, aplicação de multas, obrigação de indenizar danos ou até mesmo a proibição de acesso ao transporte aéreo por um certo período.

No contexto brasileiro, ainda em 2019, em colaboração com operadores aéreos e de aeroportos, a ANAC criou o "Manual de Gerenciamento do Comportamento Indisciplinado" com o objetivo de compartilhar as melhores práticas observadas para se prevenir e lidar com passageiros indisciplinados. Nos anos de 2020 e 2021, o tema foi abordado na "Campanha Passageiro Responsável", realizada em parceria com o Grupo Brasileiro de Segurança da Aviação Civil contra Atos de Interferência Ilícita - BASeT. A campanha teve o intuito de orientar os passageiros sobre seus deveres e responsabilidades, visando inibir comportamento inadequados nos aeroportos.

Apesar dessas iniciativas, especialmente durante a pandemia de COVID-19, notou-se um aumento significativo de casos de indisciplina no transporte aéreo. O problema cresceu em magnitude e foi levado aos legisladores, resultando na mencionada determinação à ANAC por meio da Lei do Voo Simples.

De pronto, a ANAC incorporou o tema na Agenda Regulatória para o biênio 2023/2024 e deu início à Análise de Impacto Regulatório - AIR. Foram promovidas reuniões setoriais com a participação de representantes de empresas aéreas, de operadores aeroportuários, da Polícia Federal, da Secretaria Nacional do Consumidor - SENACON e da Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor - MPCON (SEI n.º 00058.061735/2022-68). Concluídos os estudos, a área técnica consolidou uma proposta inicial de regulamentação (10121820) e a Diretoria deliberou pela submissão da minuta à consulta pública.

Foram recebidas e analisadas 607 contribuições, registradas na Nota Técnica nº 7/2025/GTNO-SIA/GNAD/SIA (11382377), as quais ensejaram aperfeiçoamentos da proposição inicial. A Procuradoria Federal junto à ANAC confirmou a viabilidade jurídica da proposta de regulamentação, a qual foi reencaminhada à Diretoria Colegiada.

No âmbito da Diretoria, a proposta continuou a ser debatida pela alta direção da Agência - foram realizadas reuniões bilaterais com órgãos e entidades envolvidas em operações aéreas e aeroportuárias, que geraram adequações consensualmente incorporadas à minuta em deliberação. Destaco recente evento, ocorrido no dia 03/03/26, no qual o Diretor-Presidente da ANAC, Tiago Faierstein, apresentou a proposta de regulamentação durante uma Audiência Pública convocada pela Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, presidida pelo Deputado Federal Cláudio Cajado. Na ocasião, representantes da Polícia Federal, da ABEAR, da Aeroportos Brasil - ABR e do Sindicato dos Aeronautas - SNA expuserem concordância com a necessidade da presente norma, bem como manifestaram-se favoravelmente à proposta da ANAC, sendo de mesmo teor a manifestação do Deputado que presidiu a audiência.

Apresentado sucintamente o contexto, passo aos principais pontos da regulamentação.

A penalidade de suspensão do acesso ao transporte aéreo, prevista no §2º do art. 232 do CBA, é medida que visa impedir que o passageiro que tenha praticado ato de indisciplina considerado gravíssimo possa utilizar o serviço de transporte aéreo regular doméstico por certo período. Como forma de regulamentar o disposto na lei, a proposta de normativo estabelece regras essenciais para a aplicação desta sanção, no que destaco:

a obrigatoriedade de aplicação da suspensão por parte de todos os operadores aéreos domésticos, no caso de ocorrência enquadrada como gravíssima;

a definição de um rol exaustivo das condutas classificadas como gravíssimas, as quais estão elencadas nos itens IV e V do Anexo I da presente minuta de Resolução (12851527);

o prazo de duração da suspensão, podendo ser de 6 (seis) ou 12 (doze) meses, conforme o impacto na prestação do serviço aéreo ou na segurança operacional;

as formas de comunicação e de garantia ao direito de ampla defesa e contraditório por parte do passageiro punido;

a necessidade de compartilhamento simultâneo, entre as empresas aéreas, dos dados de identificação de passageiros indisciplinados incluídos na lista de pessoas com acesso ao transporte aéreo suspenso; e

o monitoramento por parte da ANAC da adequada aplicação das regras definidas nesta regulamentação.

É importante ressaltar que a suspensão do acesso ao transporte aéreo, devido à significativa restrição imposta ao cidadão penalizado, é aplicada apenas em casos de indisciplina considerados gravíssimos. Isso se aplica especialmente às situações que, por sua natureza, representam risco à segurança do voo, seja por danos à aeronave, agressão física contra a tripulação, manuseio de armas ou explosivos, tentativa de assumir o controle da aeronave ou atentado contra a dignidade sexual da tripulação ou de outros passageiros. Por tal motivo, um ato de indisciplina somente poderá ser considerado gravíssimo se ocorrer a bordo de aeronave.

Em relação ao rol das condutas consideradas gravíssimas, ressalto que, após a fase de consulta pública, promovi, de maneira consensual com os demais Diretores do Colegiado, a inclusão do ato atentatório contra a dignidade sexual de um membro da tripulação ou de outro passageiro. Essa decisão foi tomada porque tal ocorrência, infelizmente, tem se tornado cada vez mais comum. Além do dano que causa às vítimas, ela também tem um impacto significativo na segurança de voo. Quando esse tipo de comportamento é identificado a bordo de uma aeronave, se inicia uma justificada comoção entre os demais passageiros, o que pode levar a situações sensíveis para o já complexo trabalho realizado pela tripulação. Ressalto que a Associação Internacional de Transporte Aéreo - IATA encaminhou contribuição (10544620) nesse sentido, justificada pela sua extrema gravidade e elevada recorrência nos tempos atuais.

Ainda, como resultado de discussões travadas no âmbito deste Colegiado, promovi a inclusão de dispositivo na regulamentação com o objetivo de explicitar que o passageiro que tiver seu acesso ao transporte aéreo suspenso fará jus ao reembolso integral dos valores pagos em contratos de transporte aéreo celebrados antes da aplicação da penalidade de suspensão, cujos voos estejam previstos para ocorrer durante o período de vigência da referida penalidade. Tal ajuste mostra-se necessário para conferir maior previsibilidade regulatória às partes.

Por fim, como a maior parte das ações voltadas à aplicação da penalidade de suspensão estarão sob a responsabilidade dos operadores aéreos, é essencial que a área técnica da Agência monitore a aplicação dessas sanções.

DO ESTABELECIMENTO DE sanção pecuniária (multa administrativa) como punição ao passageiro indisciplinado

A possibilidade de multar passageiros indisciplinados foi analisada durante a Análise de Impacto Regulatório (AIR). Entre os pontos desfavoráveis identificados pela área técnica para a implementação dessa medida, destacaram-se a dificuldade de notificação e comunicação com o passageiro autuado, os desafios na cobrança das multas aplicadas e os altos custos administrativos para processar as autuações. Em contrapartida, como aspectos positivos, ressaltou-se que a previsão da aplicação de multas pode resultar em uma maior conformidade dos passageiros com a regulamentação, tanto no que diz respeito à prevenção geral (desincentivo com ampla repercussão social), como em relação à prevenção específica (desestímulo à prática recorrente de condutas infracionais). Após avaliar os prós e contras, a área técnica opinou por não adotar a multa administrativa como parte da solução para o problema do passageiro indisciplinado.

Inobstante, tão logo o Relatório de AIR nº 1/2024/GTNO-SIA/GNAD/SIA (9701182) foi submetido à apreciação da Diretoria Colegiada, manifestei posição favorável à aplicação de multa administrativa pela ANAC em face do passageiro indisciplinado, como forma de permitir um escalonamento nas medidas de repressivas e pedagógicas, além de fortalecer a proposta normativa ao prever punições a um rol maior de comportamentos inaceitáveis no transporte aéreo. A época, o posicionamento da área técnica foi majoritário.

Dessa forma, a proposta de regulamentação foi submetida à consulta pública sem incluir a previsão de multa para passageiros indisciplinados. Contudo, cerca de 150 contribuições apresentadas espontaneamente à ANAC propuseram, de alguma forma, a inclusão de multas como uma medida para coibir comportamentos inadequados em aeroportos e a bordo de aeronaves. Em relação a essas contribuições, a área técnica não as aceitou, com base nas mesmas justificativas apresentadas no Relatório de AIR nº 1/24.

Em contraponto à proposta da área técnica, alinho-me às contribuições da sociedade e às melhores práticas internacionais, reconhecendo que os benefícios da previsão de aplicação de multas pela ANAC são essenciais para se alcançar o objetivo principal, que é reduzir tanto a quantidade quanto a severidade dos atos de indisciplina. A análise de benchmarking realizada pela área técnica (item 10 do 9701182) também avaliou a questão da sanção pecuniária em cinco países: Estados Unidos, França, Índia, Nova Zelândia e Reino Unido; em todos eles, de alguma forma, esse tipo de sanção é aplicável ao passageiro indisciplinado. Em relação aos aspectos negativos identificados, creio que a Agência é capaz de superá-los.

Como opção, foi avaliada a possibilidade de que a multa tivesse natureza contratual, sendo imposta pelo próprio transportador aéreo. A meu ver, penalidade em sua forma contratual tem, em grande parte, finalidade compensatória, visando reparar danos causados a uma das partes envolvidas no bojo do contrato de prestação de serviço, o que não é caso da presente regulamentação. As multas contratuais já existem e tem finalidades específicas que observam as normas jurídicas correspondentes.

Destarte, solicitei à área técnica uma proposta normativa que contemplasse a previsão de multa como uma das possíveis penalidades para o passageiro indisciplinado (12520254). Em seguida, a área técnica fez ajustes à minuta, incluindo a previsão de multas para condutas consideradas graves. O rol taxativo dessas condutas está no item III do Anexo I da minuta de Resolução. De forma consensual, a Diretoria concorda que a penalidade deve ser imposta tanto para as condutas graves quanto para as gravíssimas. Isso significa que, em uma situação de gravidade extrema, o passageiro indisciplinado estará sujeito à aplicação de uma multa, além da suspensão do direito de acesso ao transporte aéreo, seguindo a mesma lógica de aplicação de penalidades utilizada pela ANAC em outras situações.

Em relação ao valor estipulado para a multa, a área técnica sugeriu um montante de R$ 17.500,00 (dezessete mil e quinhentos reais), o qual considero apropriado considerando os possíveis efeitos que as ocorrências classificadas como graves e gravíssimas podem causar à segurança e regularidade dos voos da aviação comercial regular, bem como às operações aeroportuárias. Essas ocorrências frequentemente resultam em cancelamentos de voos, reprogramação de rotas em curso, pousos antecipados, afastamento temporário de funcionários de solo e de tripulantes após incidentes de agressão física, entre outros.

No que tange aos procedimentos a serem adotados no trâmite processual sancionador em face dos passageiros indisciplinados, é fundamental que as áreas técnicas envolvidas analisem, avaliem e, se for o caso, adotem as medidas necessárias para compatibilizar o arcabouço normativo vigente face à nova realidade que se impõe, tendo em vista que os passageiros indisciplinados possuem características específicas que os diferenciam de outros entes regulados da ANAC.

Em relação ao art. 3º da proposta de Resolução, que trata das providências a serem adotadas pelos operadores aéreos e de aeródromo para controle do passageiro indisciplinado, acolhi a proposição do Diretor-Presidente no sentido de incluir o inciso I para estabelecer que, sempre que possível, a primeira ação adotada seja a de advertência verbal do passageiro, a fim de orientá-lo sobre as normas de segurança e urbanidade. Tal alteração, em síntese, busca priorizar a resolução dialogada e pacífica das ocorrências.

Sobre o prazo de manutenção dos registros das informações relacionadas às ocorrências graves e gravíssimas, obrigação endereçada aos operadores aéreos e de aeródromo, sugeri a inclusão do art. 5º para padronizar que essa exigência será de 5 (cinco) anos.

Para o rol das condutas classificadas como graves, Anexo I da proposta de Resolução, sugeri a inserção da conduta de "realizar, a bordo da aeronave, falsa comunicação de presença de explosivos ou armas no interior da aeronave", uma vez que falsas ameaças representam problema recorrente nos voos e, em muitos casos, acarretam atrasos de decolagens e realização de pousos em localidades não programadas para fins de esclarecimento dos falsos reportes.

Em relação ao Anexo II da proposta de Resolução, que traz a dosimetria das sanções aplicáveis aos operadores aéreos, operadores de aeródromos e passageiros, em alinhamento com a área técnica, promovi correção textual para tornar claro que os valores expressos em reais correspondem aos valores-base para a definição das multas, conforme terminologia utilizada na Resolução ANAC nº 761/2024.

Os aspectos jurídicos do conteúdo das propostas de ato normativo SEI 12520254 e SEI 11554623 foram avaliados pela Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC (PF-ANAC) por meio do Parecer nº 00021/2025/GAB/PFEANAC/PGF/AGU (SEI 12330851), de 10/11/2025 e do Parecer nº 00003/2026/GAB/PFEANAC/PGF/AGU (12701328), de 26/01/2026. Ambos atestaram a regularidade jurídica das propostas e indicaram ajustes redacionais. As recomendações foram incorporadas e estão presentes nas propostas de atos normativos (12348245 e 12851527), objeto da deliberação atual.

Quanto ao prazo de vigência, sugiro que tanto a emenda ao RBAC nº 108 (12348245) quanto a nova Resolução com as regras para o tratamento de passageiros indisciplinados, comecem a vigorar 6 (seis) meses após suas publicações. Em relação à revisão dos dispositivos da Resolução n.º 400/2016, mencionada no art. 12 da minuta de Resolução, sugiro que entre em vigor 30 (trinta) dias após a sua publicação, conforme art. 13 da proposta de ato SEI 12851527.

Esses prazos visam a garantir que a ANAC e os regulados tenham tempo suficiente para se prepararem e desenvolverem os procedimentos e sistemas necessários para cumprir as novas regras. É importante ressaltar que as áreas técnica da Agência devem garantir a devida priorização durante o período de vacatio legis, a fim de permitir as adequações necessárias dentro do prazo. Ademais, enfatizo a importância dessas áreas trabalharem em colaboração com a ASCOM, operadores aéreos e aeroportos para assegurar que as novas regras sejam amplamente divulgadas à sociedade.

Enfrentar a questão da indisciplina em aeronaves e aeroportos é um grande desafio para autoridades de aviação em todo mundo. É uma tarefa complexa encontrar um equilíbrio na aplicação de medidas de segurança e enforcement que sejam justas, proporcionais e eficazes para a redução de casos de indisciplina e seus impactos nas operações e segurança de voo.

Neste desafio, a implementação prática do normativo certamente revelará oportunidades de melhoria na regulação e na atuação da ANAC. Assim, sugiro a previsão expressa de dispositivo que determine a realização de Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) após 2 (dois) anos de vigência da norma, conforme art. 13 do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020 e art. 11 da proposta SEI 12851527.

Por fim, congratulo todos os servidores da Agência que atuaram no desenvolvimento deste projeto normativo que mira um dos maiores desafios da aviação civil da atualidade, que é combater as ocorrências de indisciplina em aeronaves e aeroportos brasileiros. Em adição, agradeço às centenas de pessoas e entidades que participaram da etapa de consulta pública, de reuniões, de audiências públicas e que encaminharam relevantes criticas e sugestões às propostas normativas.

Ante o exposto, VOTO FAVORAVELMENTE à aprovação da Resolução que dispõe sobre o tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado e da emenda ao Regulamentos Brasileiros de Aviação Civil (RBAC) nº 108, nos termos das Propostas de Atos Normativos SEI nº 12851527 e SEI nº 12348245, observados os prazos de vigência conforme o item 6.2 deste Voto.

Ainda, determino que seja promovida compatibilização para que o texto referente à linha do parágrafo 108.33(a) no Apêndice B da Proposta SEI 12348245 seja inserido também na Emenda nº 09 ao RBAC nº 108, recentemente aprovada por meio da Resolução nº 796/2026 e com vigência prevista para 23/02/2027.

Aprovado o presente voto, a área técnica deverá revisar e publicar o Relatório de Análise das Contribuições referentes à Consulta Pública nº 09/2024 (SEI 11542309), de forma compatibilizá-lo com a versão final dos normativos aprovados, observando o prazo previsto no art. 37 da Instrução Normativa ANAC nº 154/2020.

Documento assinado eletronicamente por Luiz Ricardo de Souza Nascimento, Diretor, em 06/03/2026, às 17:04, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 12838415 e o código CRC 36EE2150.