SEI/ANAC - 12227832

A Lei n.º 11.182, de 27 de setembro de 2005, conferiu competência à Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC para realizar estudos, estabelecer normas, promover a implementação das normas e recomendações internacionais de aviação civil, observados os acordos, tratados e convenções internacionais de que seja parte a República Federativa do Brasil, bem como expedir normas e estabelecer padrões mínimos de segurança de voo, de desempenho e eficiência, inclusive quanto a fabricação de produto aeronáutico (art. 8º, incisos IV e XXX).

Segundo o mesmo diploma legal, compete à Diretoria exercer o poder normativo da Agência (art. 11, inciso V), corroborado pelo Decreto nº 5.731, de 20 de março de 2006, que aprova o regulamento da ANAC, que por sua vez estabelece que à Diretoria compete, em regime de colegiado, analisar, discutir e decidir, em instância administrativa final, as matérias de competência da Agência, bem como exercer o poder normativo da ANAC (art. 24, inciso VIII).

Nesse sentido, fica evidente a competência da Diretoria Colegiada da Agência para analisar a presente proposta normativa.

Conforme apresentado no Relatório^[1], o presente processo trata de proposta de Resolução para regulamentar disposição de caráter transitório para a exploração comercial de serviços aéreos com balões tripulados e de emenda ao RBAC nº 103, desenvolvida no âmbito do Tema 17 da Agenda Regulatória do biênio 2025-2026.

Incialmente, é fundamental compreender que as operações comerciais com balões de ar quente representam uma atividade relevante que impulsiona o desenvolvimento econômico, turístico e social em diversos municípios brasileiros. Essas atividades, além de proporcionarem uma experiência única aos participantes, fomentam o turismo local, criando empregos e gerando renda para as comunidades envolvidas. As cidades que recebem essas atividades de balonismo se transformam em centros de atração para turistas do Brasil e do exterior, o que impulsiona o setor de hospedagem e toda uma rede de serviços interligados. Em paralelo, as cidades começam a ser reconhecidas como relevantes destinos turísticos, valorizando ainda mais seu patrimônio natural.

É essencial também observar que a operação de balonismo comercial exige um gerenciamento apropriado do nível de segurança por parte dos operadores devido à natureza da atividade, que envolve o transporte de passageiros em ambiente aéreo aberto e sujeito a condições meteorológicas variáveis. Cada voo requer um planejamento meticuloso, tripulação capacitada, manutenção adequada dos equipamentos e da aeronave, bem como o cumprimento de diversos dispositivos presentes nas normas de segurança estabelecidas pela Agência. A estrutura normativa da Agência já contém diretrizes que regulam as atividades comerciais com balões tripulados, em conformidade com os padrões internacionais adotados pelas principais autoridades de aviação civil. Nesse contexto, é importante enfatizar que a implementação de altos padrões de segurança não só salvaguarda a vida de tripulantes e passageiros, como também fortalece a credibilidade do setor. Isso garante que o balonismo continue sendo uma atividade turística segura, sustentável e confiável para a sociedade.

Feitas essas considerações iniciais, é importante ressaltar a necessidade de atualizar e adaptar tais regras à realidade do setor, levando em conta o contexto brasileiro, modernizando os requisitos e estruturando a norma de forma que os operadores possam compreendê-la facilmente. O Tema 17 da Agenda Regulatória se encaixa nesse cenário de atualização e modernização dessas normas.

Nesse sentido, o Colegiado da Agência estabeleceu diretrizes para a atualização das regras que disciplinam a operação comercial de balão, que se desenvolverá ao longo de 3 (três) etapas, quais sejam:

Etapa 1: estabelecimento de critérios mínimos para vigência imediata, fase em deliberação nesta seção;

Etapa 2: regras com prazos de adequação que deverá ser levada à Consulta Pública no começo de 2026; e

Etapa 3: regras definitivas com requisitos a serem observados de maneira permanente para a exploração comercial da atividade.

Ressalto que essa estratégia prevê uma intensificação progressiva do nível de exigência regulatória aos operadores, para atingir, ao final dessas etapas, uma normatização completamente adequada ao setor.

Antes de adentrar no mérito da proposta apresentada para a etapa 1, gostaria de destacar o empenho das áreas técnicas envolvidas, especialmente da SPO, da SPL e da SAR que, em um amplo esforço atuaram de forma diligente e colaborativa apresentando uma proposta normativa robusta a este Colegiado. Registro que o normativo endereçou os principais aspectos relacionados às condições de segurança dos balões, aos requisitos mínimos para os tripulantes e aos aspectos organizacionais relevantes a serem observados pelos operadores.

Após detida análise quanto aos detalhes da proposta normativa apresentada pela área técnica, e conforme exposto no Relatório, julguei relevante realizar uma pesquisa setorial^[2] junto a operadores comerciais de balão localizados nas cinco regiões do país. Assim, buscou-se avaliar a viabilidade de cumprimento quanto a diversos requisitos estabelecidos na Resolução, em especial aqueles que estabelecem a exigência de um sistema de gerenciamento da segurança operacional, bem como sobre o uso de vários equipamentos durante a operação de balão, dentre outros aspectos relevantes. Igualmente, foram realizadas reuniões junto a representantes de prefeituras, na qual também foram colhidas informações relevantes e sopesadas na presente proposta de ato normativo.

Considerando as interações junto aos operadores e prefeituras, entendo ser oportuno implementar aprimoramentos na minuta de Resolução, visando a uma norma mais aderente à realidade dos operadores, dentro de um nível de segurança operacional adequado. Nesse sentido, foi juntada aos autos Proposta de Resolução^[3] contemplando tais alterações, as quais foram previamente debatidas com as áreas técnicas e com as assessorias dos Diretores.

Destarte, passo a discorrer sobre as principais características da Resolução que, nesta primeira etapa, regulamentará de maneira transitória a atividade comercial com balões livres tripulados no país.

Primeiramente no que se refere aos balões destinados ao uso comercial, além daqueles que possuem certificação de tipo, a norma permitirá de forma excepcional o uso de balões não certificados - sejam estes experimentais ou utilizados no âmbito do regulamento RBAC nº 103 - levando em conta, em contrapartida, um conjunto de medidas mitigadoras que deverão ser adotadas pelos operadores. Nesse sentido, a ANAC exigirá uma avaliação rigorosa do equipamento não certificado por um engenheiro devidamente registrado no CREA, a fim de examinar os aspectos de projeto, fabricação e as condições gerais de segurança do balão. Ressalto que alterações posteriores incorporadas ao balão também estarão sujeitas a um controle mais rigoroso, exigindo avaliação técnica e aprovação do engenheiro responsável, além da necessidade de realizar os registros apropriados.

Para os balões não certificados, a Resolução estabelecerá uma limitação de capacidade máxima de até 15 ocupantes (persons on board - POB) e com um volume máximo do envelope de até 10.000 m³^[4]. Entendo que essa solução regulatória equilibra de maneira adequada uma exposição limitada ao risco bem como uma viabilidade econômica que permitirá a exploração desses equipamentos pelos operadores de maneira sustentável. É importante registrar que a restrição da capacidade em 15 (quinze) ocupantes permitirá a utilização de cerca de 98% dos balões experimentais registrados no Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB), bem como mais de 85% dos balões cadastrados no contexto do RBAC nº 103^[6]. Esses dados mostram que a Agência considerou o aproveitamento de um quantitativo representativo dos balões atualmente utilizados, o que minimizará os impactos sobre os operadores.

Cabe também registrar que a proposta da área técnica apresentou restrição quanto à inclusão de novos balões não certificados na frota dos operadores comerciais, vedando o uso de balões que não estavam sendo utilizados para esse fim. Embora compreenda o rationale que fundamentou tal entendimento, é importante que a ANAC esteja atenta à necessidade do setor quanto à substituição dos balões mais antigos e que atinjam o limite de sua vida útil. Nesse ponto, a proposta apresentada por esta diretoria permitirá o uso de novos balões não certificados, o que visa endereçar a minha preocupação com o aspecto de safety no contexto dos balões com alto tempo de utilização. Por outro lado, é também importante que os operadores estejam cientes de que investimentos em novos balões não certificados não garantirão seu uso para fins comerciais no futuro, uma vez que o objetivo do regulamento definitivo será buscar a convergência dos operadores comerciais para o uso de balões certificados.

Ressalto ainda que, para todos os balões utilizados para operação comercial, independente de serem certificados ou não, deverá haver contratação de seguro de Responsabilidade Civil do Transportador Aéreo - RETA, em conformidade com o art. 281 da lei nº 7.565/1986.

Além disso, a proposta normativa exigirá a utilização de um conjunto mínimo de equipamentos a bordo dos balões de uso comercial. Tais equipamentos, que incluem altímetro, fonte de ignição independente, equipamentos de comunicação e navegação, extintor, dentre outros, objetivam garantir operações seguras e confiáveis, e foram baseados em normas já utilizadas por autoridades de aviação civil de referência. Nesse aspecto, julguei relevante, com base nas informações obtidas por meio da consulta prévia realizada junto aos operadores, implementar algumas adequações, em especial quanto à padronização dos equipamentos que passarão a ser necessários em todos os balões operando sob a Resolução.

No que tange à qualificação da tripulação para a operação comercial, o normativo permitirá o emprego tanto de pilotos detentores de licença de piloto de balão livre obtida conforme o RBAC nº 61, como de pilotos que ainda não cumpram com tais requisitos, desde que sejam detentores de autorização excepcional emitida pela Agência. No caso de pilotos sem licença, a obtenção da autorização mencionada estará condicionada ao cumprimento de um conjunto de exigências como: obtenção do Certificado Médico Aeronáutico - CMA de 2ª classe, aprovação em exame teórico da ANAC e em exame de proficiência específico. Avalio que tais requisitos foram adequadamente estabelecidos pela área técnica, uma vez que:

exigem que o profissional apresente condições físicas e psicológicas que indiquem sua aptidão para exercer suas funções com segurança;

requerem demonstração de domínio dos conhecimentos técnicos, regulamentares e operacionais indispensáveis à aviação, assegurando que o piloto compreenda princípios de voo do balão, meteorologia, navegação e regulamentação; e

impõem a necessária comprovação de capacidade do profissional em aplicar seus conhecimentos em situações reais de voo, demonstrando habilidade, disciplina e adequado julgamento de pilotagem.

No entanto, entendo ser necessário conceder um prazo para que tais pilotos possam atender a esses requisitos. Nesse sentido, sugiro uma adequação à proposta da área técnica, para contemplar a concessão de 60 (sessenta) dias de prazo para que os profissionais não licenciados possam demonstrar à Agência o cumprimento aos dispositivos da norma, obtendo, assim, a autorização necessária.

A proposta de Resolução apresenta também critérios mínimos relacionados aos aspectos organizacionais do operador. Nesse sentido, embora não se preveja uma certificação nos moldes tradicionais como acontece com operadores de Serviço Aéreo Especializado (SAE), será necessário realizar um cadastro junto à Agência. O normativo endereça também requisitos para operações em áreas não cadastradas, um planejamento do voo considerando as condições meteorológicas previstas e a necessidade de reserva adequada de combustível. São previstos também procedimentos para briefings aos passageiros antes da decolagem e do pouso. Além disso, a norma endereça o aspecto de manutenção do balão por pessoas qualificadas, além da necessidade dos registros, em cadernetas específicas, dos serviços realizados.

No contexto organizacional, embora a área técnica tenha previsto a necessidade de implementação pelo operador de um sistema de gerenciamento da segurança - seja em linha com o SGSO estabelecido pela ANAC^[8] ou conforme SGS definido em norma da ABNT^[9] -, avalio ser mais benéfico, nesta etapa de transição, um enfoque na realização de gerenciamento de risco das operações. No meu entender, a implementação completa de um sistema de gerenciamento da segurança será justificável no contexto da regulamentação definitiva da atividade, o que será definido nas próximas etapas da reformulação normativa. Por esse motivo, foram implementadas nesta diretoria alterações à proposta enfatizando a necessidade de realização de análise de risco específica para cada operação, a qual deve ser formalizada e documentada pelo operador.

Registro ainda que a proposta de Resolução estabelece a necessidade de que o operador, caso utilize balão não certificado ou piloto não licenciado, comunique tal situação em todo material de publicidade e comunicação da atividade ao público e cientifique os passageiros quanto aos riscos envolvidos. Entendo como relevante tal exigência, de forma a endereçar a assimetria de informação junto aos usuários dos serviços.

Além dos aspectos acima citados, é importante ressaltar que a proposta de normativo prevê um nível de cooperação entre entidades governamentais locais, como prefeituras, e a ANAC. Considerando o contexto das operações comerciais com balões, verifica-se que tal sinergia mostra-se oportuna para o desenvolvimento seguro, ordenado e sustentável dessas atividades. Cabe destacar que a proposta normativa prevê a cooperação das prefeituras autorizando as áreas destinadas à decolagem dos balões, além de prestarem apoio em atividades de fiscalização e monitoramento das operações na região sob sua jurisdição, em consonância com orientações a serem divulgadas pela ANAC. Além disso, foi proposto pela área técnica que as entidades governamentais locais coordenem o estabelecimento de um centro de controle de informações meteorológicas, visando padronizar a tomada de decisão para o início do voo entre os diversos operadores, uma vez que o fator meteorológico é crítico para essa operação.

Nesse ponto enfatizo a importância das interações que fizemos com as prefeituras, o que nos permitiu avaliar a viabilidade da cooperação proposta, em especial com respeito aos centros de informações meteorológicas. É essencial entender que as prefeituras apresentam realidades distintas entre si, refletindo a diversidade econômica e social do país. Embora prefeituras de municípios com maiores atividades comerciais de balonismo já tenham estruturado um centro de informações meteorológicas, por exemplo, baseado em um sistema de bandeiras, outras com menor atividade não dispõem de recursos ou expertise para estabelecer esse sistema no curto prazo.

Por isso, apoio a implementação de um critério adequado para estabelecer a necessidade desses centros. Nesse sentido, proponho que os centros de informação meteorológica sejam exigidos em localidades onde sejam realizadas operações estáveis de 15 (quinze) balões ou mais. Esse gatilho será, portanto, relevante em centros com uma atividade de balonismo comercial mais expressiva, justificando a necessidade de uma maior padronização das informações meteorológicas utilizadas entre os diversos operadores. Em locais onde essa quantidade de balões não seja atingida, é imprescindível que o operador implemente um procedimento adequado para obtenção das informações meteorológicas que sejam representativas para a região a ser voada, possibilitando uma tomada de decisão consciente para o início do voo. Cabe ainda destacar que, mesmo nas áreas onde existe o centro de informações meteorológicas, o Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) não prevê ações diretas. No entanto, as informações da REDEMET devem ser empregadas de acordo com os critérios desse departamento.

No que tange à regulação afeta ao aerodesporto, a área técnica propõe implementar uma alteração na seção 103.1 do RBAC nº 103, para restringir a aplicabilidade do regulamento aos balões com uma capacidade máxima de até 15 (quinze) ocupantes e volume do envelope de até 10.000 m³. Manifesto concordância com a proposta, considerando que a atividade aerodesportiva é intrinsecamente destinada à prática da aviação para fins recreativos e esportivos, sendo a utilização de balões de maior porte um desvirtuamento do objetivo desse segmento. Considerando que a imposição do limite citado demandará dos atuais operadores de balões que ultrapassam esse limite ações visando sua realocação como operadores sob o RBAC nº 91, determino que SAR e SPO, de maneira coordenada, utilizem-se dos meios mais eficazes para efetuar a comunicação aos operadores, sobretudo com orientações claras sobre os procedimentos para a obtenção do CAVE e sobre os prazos aplicáveis.

Com respeito à organização do normativo, foram feitas alterações na forma da Resolução, com a inclusão de alguns tópicos específicos em anexos para facilitar a leitura e a compreensão do público-alvo, além de facilitar a implementação da norma pelas áreas técnicas da Agência.

Com base no que foi exposto, considero que a proposta apresentada, levando em conta as alterações implementadas nesta relatoria, está madura para ser aprovada. Isso dará início à primeira fase da reestruturação regulatória planejada para o setor, permitindo a operação comercial de balões tripulados com um padrão de segurança apropriado para essa etapa inicial. Ademais, sugiro um vacatio legis de um mês, com a norma entrando em vigor no dia 1º de dezembro de 2025. Isso permitirá que os operadores tenham um prazo mínimo para se adaptar à norma, principalmente no que diz respeito à obtenção de autorização para pilotos não habilitados e ao registro do operador junto à ANAC.

Embora estejamos iniciando a fase 1, a ANAC já está se preparando para as etapas 2 e 3 da regulamentação final. Para que esse normativo definitivo reflita o estado da arte da atividade de balonismo no Brasil, é crucial contar com a participação ativa de toda a sociedade. Nesse cenário, proponho a criação imediata e a ampla divulgação (inclusive na página temática de balões no site da Agência) de um canal institucional (por exemplo um e-mail) que possibilite à Agência receber, a qualquer momento, sugestões regulatórias aplicadas ao balonismo, as quais serão consideradas na próxima fase da regulamentação. Ademais, nessa mesma linha, sugiro também a realização de uma audiência pública, coordenada pela SPO e com a participação da SPL e da SAR, a ser realizada pelo menos 60 (sessenta) dias após o início da vigência da presente resolução, também com o objetivo de ouvir e coletar sugestões para a regulamentação final da prática de balonismo comercial em nosso país.

É importante mencionar também que, neste momento, encontram-se em trâmite algumas propostas legislativas na Câmara dos Deputados e no Congresso Nacional que podem se beneficiar das informações que serão recebidas para a norma proposta.

Por fim, para que tudo isso alcance os resultados desejados, é essencial que a ANAC dedique esforços à comunicação e ao diálogo com o setor. É muito importante realizar ações de promoção e conscientização com os operadores, especialmente para que eles adiram à norma transitória e entendam a importância de se prepararem para as etapas seguintes da reestruturação regulatória. Dessa forma, solicito a colaboração das áreas técnicas envolvidas e da ASCOM para criar e implementar um plano de comunicação eficaz que alcance os operadores, fabricantes, profissionais, entidades públicas, ou seja, todas as pessoas envolvidas na prática do balonismo. Isso garantirá que a regulação planejada seja claramente entendida, seus dispositivos sejam respeitados, de maneira que o balonismo seja reconhecido como uma atividade com padrões de segurança definidos e cumpridos, fomentando não apenas a sustentabilidade de sua prática como sua importância estratégica para vários municípios do Brasil.

Ante o exposto, VOTO FAVORAVELMENTE à aprovação da Resolução que regulamenta disposição transitória para a exploração de serviços aéreos com balão tripulado, bem como aprova a Emenda 2 ao Regulamento Brasileiro da Aviação Civil nº 103 nos temos da Proposta de Ato SEI 12127273, considerando os aspectos pontuados nos itens 2.24, 2.27 e 2.29 deste voto.

[4] Embora a proposta original da SPO previsse o valor de 8.000 m³para o volume máximo do envelope, tal valor foi atualizado para 10.000 m³na proposta final. Com a pesquisa e interação com operadores, verificou-se que tal volume estabelece uma proporção mais condizente com o número máximo de 15 ocupantes.

[5] Considerando dados de setembro/2025 da base de dados do RAB. Foram excluídos os balões com matrícula ou CAVE cancelados.

[6] Considerando dados de julho/2025 do Sistema de Cadastro RBAC-103. Foram excluídos balões com cadastro suspenso ou cancelado.

[8] Conforme Resolução ANAC nº 106, de 30 de junho de 2009, que estabelece um sistema de gerenciamento de segurança operacional para os pequenos provedores de serviço da aviação civil.

[9] Conforme Norma ABNT NBR ISO 21101 - "Turismo de aventura - Sistemas de gestão da segurança - Requisitos".

Documento assinado eletronicamente por Luiz Ricardo de Souza Nascimento, Diretor, em 28/10/2025, às 21:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 12227832 e o código CRC DCF8AA6E.