SEI/ANAC - 10586867 - Nota Técnica

Análise do Parecer Jurídico exarado pela Procuradoria Federal junto à ANAC, referente a proposta de locação dos 14º e 15º andares da Torre B do Centro Empresarial Aquarius by Helbor (CEA), situado na Rua Doutor Orlando Feirabend Filho, nº 230, bairro Parque Residencial Aquarius, no Município de São José dos Campos, para abrigar as instalações da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) em São José dos Campos/SP.

Trata-se do retorno do processo 00058.055636/2023-28, referente ao processo de Chamamento Público cujo objetivo foi a prospecção do mercado imobiliário no município de São José dos Campos - SP, cujo resultado foi uma única proposta de locação consistindo dos 14º e 15º andares da Torre B do Centro Empresarial Aquarius by Helbor (CEA).

A Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC, por meio do Parecer nº 00131/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU SEI! 10508854, entendeu pela necessidade de ajustes na instrução processual com retorno posterior dos autos à Procuradoria, para análise jurídica conclusiva.

Seguem, abaixo, as devidas providências face às recomendações exaradas pela Douta Procuradoria da ANAC em seu Parecer nº 00131/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU:

"21. Nesse sentido, a contratação direta por inexigibilidade de licitação somente é viável caso uma única proposta, dentre as selecionadas no Chamamento Público, seja compatível com as características elencadas pela Administração ( Art. 18, §2º da IN SEGES/ME n. 103, de 2022). Tal situação, reitera-se, deve ser verificada através do estudo de leiaute das propostas selecionadas.

22. Segundo a SAF, a equipe designada para a realização das prospecção de imóveis efetuou a análise da proposta, tendo por base o Edital de Chamamento, o qual estabeleceu requisitos obrigatórios para a apresentação das propostas. E, nos termos do Parecer n. 5/2024/CPCON/GTSG/GLOG/SAF, ressaltou que: "como o espaço é o atualmente ocupado pela Agência, tais características foram de análise imediata, sem a necessidade de diligências adicionais." Ademais, informou a área técnica, no mesmo documento, que "o test fit (SEI! 9760528) foi apresentado e demonstrou a viabilidade de atender aos ambientes do Caderno de Especificações."

23. De outro lado, observa-se que embora o imóvel já esteja ocupado pela ANAC, a nova contratação decorreu justamente da necessidade de alteração do leiaute, conforme proposta de revisão das instalações físicas da ANAC em São José dos Campos, à luz do Programa ANAC+,estudo. Justificou-se ainda a busca pela otimização da ocupação do espaço, o que foi tratado na Nota Técnica nº 60/2022/GTAF-SP/SAF, em complemento a NOTA TÉCNICA Nº 19/2022/GTAF-SP/SAF (SEI! 7164387).

24. Nesse sentido, e por se tratar de avaliação unicamente técnica, recomendo que a SAF certifique expressamente, nos autos, que a documentação anexada atende ao disposto no § 2º do art. 16 da IN SEGES/ME n. 103, de 2022 ou, se for a hipótese, desde que devidamente justifico, que a situação fática desta contratação afasta a aplicação do § 2º do art. 16 da IN SEGES/ME n. 103, de 2022 e ainda, em último caso, deverá diligenciar na juntada dos documentos referenciados na norma."

O Anexo I - Caderno de especificações SEI! 9453682 do Edital de Chamamento, oriundo do resultado do Estudo Técnico Preliminar SEI! 9216350, estabelece as novas necessidades de ambientes de trabalho para a ANAC de São José dos Campos. No item 1.7 do Caderno de Especificações são listados as características necessárias da área locada a ser comprovada pelo Estudo de Leiaute, ou, como usualmente denominado pelo mercado, test fit.

Conforme item 2.2 do Anexo I - Caderno de especificações SEI! 9453682, na fase de habilitação deverá ser disponibilizado o estudo de leiaute (test fit) para a aprovação da ANAC. O Estudo de Leiaute foi fornecido pelo proponente no SEI! 9760528. Na planta fornecida foi comprovada a viabilidade de atendimento das novas necessidades da ANAC em São José dos Campos, estabelecidas no item 1.7 do Caderno de Especificações.

Assim, certifica-se que a documentação apresentada pela empresa NSA VALE CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO LTDA atende ao disposto no § 2º do art. 16 da IN SEGES/ME n. 103/2022. Nesse ponto, cabe esclarecer que o imóvel ofertado representa uma fração do espaço já ocupado atualmente pela ANAC (Contrato 02/ANAC/2019), o que resultou na dispensa da necessidade de visita técnica ao imóvel para avaliar fisicamente as suas instalações. Ademais, a proponente apresentou, em sua proposta comercial, a adaptação dos leiautes em conformidade com os requisitos pleiteados pela ANAC.

"25. Também deve constar do ETP a estimativa dos custos totais de ocupação do novo imóvel e desocupação do imóvel atualmente utilizado (vide art. 5º da IN SEGES/ME n. 103, de 2022), de modo a comprovar a vantajosidade da contratação:

VI - estimativa do custo de ocupação total para todo período que se pretende contratar, detalhando, no mínimo:

d) custo de adaptação, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e prazo de amortização dos investimentos necessários."

As estimativas dos custos totais de ocupação do novo imóvel e desocupação do imóvel atualmente utilizado foram delineadas nos itens 7, 8 e 9 do ETP. Outrossim, o ETP expressamente faz referência a Nota Técnica nº 60/2022/GTAF-SP/SAF (SEI! 7841387), a qual propõe a revisão das instalações físicas da ANAC em São José dos Campos, e cujo teor discorre sobre cenários econômicos de ocupação e desocupação do imóvel.

Adicionalmente, com o resultado do Chamamento Público, tais custos podem ser atualizados. Além disso, com a experiência da restituição dos 16º, 17º e 18º andares, é possível estimar os custos com eventual entrega total do imóvel.

Assim, o custo total de ocupação do período a ser contratado é estimado em R$ 9.106.121,48, conforme detalhado na tabela a seguir:

Os custos com aluguel e condomínio são oriundos da proposta do atual locador para os 14º e 15º andares (SEI! 9760477). Custo com a Energia elétrica estimado no consumo proporcional da área remanescente. A manutenção predial foi baseada no custo de dois postos com materiais e serviços eventuais proporcionais a área remanescente. Não haverá alteração da quantidade dos postos de vigilância (um posto diurno e um posto noturno). Custos com limpeza e copeiragem estimados com a redução de um posto. Para a desmobilização não é possível estimar gastos significativos, pois os contratos de manutenção predial da Agência contêm como escopo a desmontagem de mobiliário, sendo realizada pela equipe residente. Além disso, o mobiliário cedido é retirado pelos órgãos interessados, sem custos a ANAC. O custo de restituição do imóvel foi estimado com base nos custos com pintura, recuperação do piso e readequação elétrica já gastos na devolução dos 17º e 18º andares.

"34. Primeiramente, quanto à avaliação de riscos, conforme art. 7º da IN SEGES/MP n. 103/22, a análise, que deve estar relacionada ao modelo de contratação adotado, deve abranger os seguintes itens:

II - à fuga ao procedimento licitatório em uma contratação com serviços condominiais inclusos;

III - à localização específica cujas características de instalações e de localização do imóvel tornem necessária sua escolha, quando se tratar de inexigibilidade de licitação; e

IV - a aspectos técnicos, mercadológicos e de gestão que podem interferir na boa execução contratual.

35. No caso presente, consta dos autos tão somente a PORTARIA Nº 1.233/SAF, DE 22 DE ABRIL DE 2019, que dispõe sobre o Mapa de Riscos Comuns para contratação de serviços sob o regime de execução indireta na Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC e que não dispõe acerca dos pontos elencados no art. 7º da IN SEGES/MP n. 103/22, nem tão pouco considera o modelo de contratação escolhido pela área técnica.

36. Portanto, recomendo, desde logo, a instrução processual com a análise de riscos elaborada nos termos do art. 7º da IN SEGES/MP n. 103/22."

Foi incluido no processo a Matriz de Riscos nº 4/2024 SEI! 10587000, abordando os itens citados no art. 7º da IN SEGES/MP n. 103/22, além do Mapa de Riscos Comuns SEI! 10428800, que já constava no processo.

"37. No mesmo sentido, ainda quanto à instrução processual prevista no inciso I do art. 24, também não se localizou nos autos o termo de referência ou projeto básico exigido para a inexigibilidade de licitação.

38. Primeiramente, importa observar que dentre os modelos de documentos jurídicos padronizados disponibilizados pela AGU, para locação de imóveis, consta a minuta de Termo de Referência para Chamamento Público, cujo objeto é o procedimento de prospecção do mercado imobiliário, mediante coleta de propostas técnicas de imóvel que atenda os requisitos mínimos especificados pela Administração.

39. O modelo, contudo, foi disponibilizado em junho de 2024, após o encerramento do procedimento no âmbito da ANAC, cujo resultado foi publicado no DOU de 06 de maio de 2024 e, de fato, não foi utilizado pela área técnica neste processo administrativo.

40. Verifica-se, contudo, que apesar da não utilização do referido documento neste processo, porque não disponível à época da respectiva fase processual, sob o aspecto jurídico formal, os requisitos fixados na minuta da AGU foram observados pela área técnica ao longo da instrução processual.

41. De outro lado, conforme se vê do art. 24 da IN SEGES/ME Nº 103, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2022, o Termo de Referência a que se refere a norma é documento que deve constar dos autos após o resultado do Chamamento Público, quando verificada a possibilidade de contratação por inexigibilidade.

42. Nesse sentido, entendo que, nesta fase processual é indispensável, nos termos do art. 24, inciso I da IN 103, de 2022, a juntada do Termo de Referência pertinente à contratação por inexigibilidade, com fundamento no art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021.

43. Observa-se que a IN não disciplina os requisitos do Termo de Referência mas, ao tratar da escolha da modelagem da contratação, prevê que o estudo técnico preliminar - ETP será fundamento para a elaboração do termo de referência ou projeto básico, remetendo-se aos termos dos incisos XXIII e XXV do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021.

44. De outro lado, a própria opção pelo Termo de Referência ou Projeto pelo Básico depende da escolha da modelagem da contratação, o que somente foi possível, no caso dos autos, após o resultado final do Chamamento Público. (sic)

45. No mesmo sentido, a definição da modelagem da contratação, que será analisada mais adiante, exige da área técnica uma nova fundamentação além daquela realizada nos documentos prévios ao chamamento e que foram apontados pela área técnica como correspondentes ao TR, documento que parece se adequar ao modelo de contratação deste processo.

46. Nesse sentido, sem embargo da observação apontada pela área técnica acerca da correspondência dos documentos acostados nos autos, recomendo a elaboração de Termo de Referência que apresente os requisitos para o imóvel escolhido a partir do resultado do chamamento público, atendendo ainda aos requisitos do inciso XXIII do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021, nos seguintes termos:

XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;

f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;

i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

Incluído o Termo de Referência Nº 76/2024 (SEI! 10588096) nos autos do processo.

52. Nesse contexto, consta no processo laudo técnico de avaliação do bem que se pretende locar, conforme documentos denominados Laudo de avaliação 14º andar (9877481) e Laudo de avaliação 15º andar (9877484). Deve se certificar a área técnica de que o laudo juntado foi elaborado por profissional habilitado e faz referência aos critérios da NBR 14.653 da ABNT, norma que disciplina a avaliação de imóveis, atentando-se aos requisitos do art. 24, II da IN SEGES/MP n. 103, de 2022.

Consoante ART nº PE20241113999 (SEI! 9877499), registra-se que o laudo foi elaborado por profissional devidamente habilitado. Da mesma forma, os laudos de avaliação do 14º andar (SEI! 9877481) e do 15º andar (SEI! 9877484) informam a observância das Normas Brasileiras de Avaliação de Bens NBR-14.653, da ABNT, conforme item 5 (Pressupostos) dos referidos laudos.

"78. Independente do modelo escolhido, a Agência deve justificar as razões de sua escolha (Art. 5º, III), baseado em critérios de vantajosidade e de viabilidade jurídica e econômica do modelo adotado, comparativamente aos demais modelos listados.

79. No caso dos autos, consta da Nota Técnica nº 182/2024/GTLC/GEST/SAF a informação de que a escolha de um dos modelos de locação - tradicional, com facilities, built to suit ou outro modelo -, encontra-se justificada no item 5 do ETP, o qual foi elaborado em consonância com os requisitos definidos no artigos 5 a 9 da IN SEGES/ME nº 103/2022.

80. Da análise do ETP verifica-se, contudo, que foram apresentados os modelos identificados no mercado, para fins de realização do chamamento público, nos seguintes termos: 5.7. No tocante ao modelo que oferecem vários serviços de facilities inclusos, de forma similar ao modelo coworking, foi realizada pesquisa de mercado em São José dos Campos, onde foram identificadas duas empresas com possível capacidade de atendimento das necessidades de áreas da ANAC. A Wework apresentou proposta de dois andares privativos na Avenida São João nº 2405 (SEI! 9367892), totalizando 776m2. A empresa Woba apresentou proposta de para montagem e operação de escritório com área privativa de 353m2 localizado na Avenida Cassiano Ricardo nº 401 (SEI! 9304495). A tabela a seguir mostra o custo operacional estimado de dois andares no prédio atual (custos com locação e contratos de facilities) com as propostas apresentadas. Cabe ressaltar que foi acrescentado o custo de um posto integral de vigilante exclusivo para a ANAC de R$ 23.353,00 mensais nas propostas enviadas. 5.8. No modelo similar ao coworking, o valor é competitivo quando se considera o custo por posição de trabalho, com uso intensivo de área compartilhadas com outras empresas, como salas de reunião e auditório. A proposta da empresa Woba pode se mostrar competitiva caso optem por oferecer área privativa maior. UASG 113214 Estudo Técnico Preliminar 1/2024. 5.9. Assim, a partir da pesquisa de mercado realizada previamente, e com valores relativamente próximos aos estimados para operação predial pela ANAC, é indicado a abertura da prospecção de mercado para propostas com os diferentes modelos de locação, cabendo análise econômica da proposta mais vantajosa em caso de licitação.

81. O Estudo leva em consideração a análise comparativa da vantagem econômica da adoção dos outros modelos de locação. Contudo, não se identificou, à luz do disposto no § 1º do art. 3º, da IN SEGES/ME n. 103/22, a justificativa do modelo que se pretende contratar, após a realização do chamamento e a partir da análise da proposta apresentada.

82. Conforme já apontado nesta manifestação, essa justificativa técnica, após o resultado do chamamento, também se constitui o fundamento para a opção pelo termo de referência ou o projeto básico, a depender do modelo adotado, documento jurídico que deverá ser elaborado já considerando as especificidades do imóvel escolhido no chamamento público.

83. É o que se lê do § 1º do art. 3º da IN ao dispor que "a escolha da modelagem deverá ser justificada no estudo técnico preliminar - ETP, o qual será fundamento para a elaboração do termo de referência ou projeto básico, nos termos dos incisos XXIII e XXV do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021."

84. Reitera-se, portanto, a necessidade de nova instrução processual com a juntada nos autos do projeto básico ou termo de referência para a inexigibilidade, a partir da escolha da modalidade que se pretende contratar, justificando-se também o regime de execução adotado, compatível com o modelo de contratação escolhido, nos termos do art. 8º da IN SEGES/ME n. 103/22."

Ao longo da fase de elaboração do ETP e sopesando o cenário imobiliário da cidade de São José dos Campos/SP, a equipe de planejamento da contratação inferiu oportuno não restringir o Edital de Chamamento Público a um determinado modelo de locação. A não limitação do modelo de locação no Chamamento Público viabilizaria a ampliação da competitividade do certame, pois, obviamente, permitiria a extensão do rol de imóveis possíveis de serem ofertados. Sopesando o resultado do Chamamento Público, no qual definiu-se pelo modelo de locação tradicional, e em atendimento à recomendação expedida, incluiu-se o Termo de Referência 76/2024 (SEI! 10588096 ) nos autos do processo.

"93. Acrescenta-se, acerca do tema, que o TCU, no seu guia de Orientações e Jurisprudência [1] aponta a estimativa do custo e pesquisa de mercado como riscos a serem tratados no processo de inexigibilidade de licitação da locação de imóvel. E orienta a Corte de Contas: Quadro 316 - Riscos relacionados Riscos Ausência de levantamento de mercado ou exigência de características supérfluas para o imóvel a ser alugado ou adquirido, levando à conclusão equivocada acerca da inviabilidade de competição e à decisão pela locação ou pela aquisição direta do bem imóvel, com consequente ilegalidade por afastamento indevido da licitação e contratação mais dispendiosa aos cofres públicos, ou interrupção do processo de contratação (p. ex., por mandado de segurança ou determinação dos órgãos de controle)"

Conforme informado no item 94 do Parecer, o processo está instruído com as informações dos custos dos itens mencionados acima e que constam no art. 5º, VI, da Instrução Normativa SEGES/ME n. 103, de 2022.

"101. Verifica-se ainda da minuta apresentada que foi proposta a alteração da cláusula 3.1.12., para excluir a obrigatoriedade de apresentação de laudo técnico que demonstre a adequação e o funcionamento dos equipamentos de condicionadores de ar, combate a incêndio e rede de lógica, bem como o sistema hidráulico e a rede elétrica. Entendeu a área técnica (Nota Técnica nº 182/2024/GTLC/GEST/SAF) que "tendo em vista que a Anac já está instalada no imóvel em questão, com todo o aparato em funcionamento, a equipe técnica entendeu que a exigência do laudo técnico poderia ser dispensada; portanto, sem óbice ao ajuste."

102. Tem-se, contudo, que em se tratando de nova contratação, é obrigação da proprietária a entrega do imóvel com todos os sistemas em perfeito estado de funcionamento o que, nos termos da orientação da AGU, deve ser comprovado por meio de laudo técnico.

103. Na minuta padronizada para a locação de imóvel - atualização junho/2024 -, [2] , em que está prevista a redação original da cláusula 3.1.12, consta a seguinte nota: Nota explicativa: O conteúdo do subitem deve ser adaptado de acordo com as características específicas do imóvel locado. É importante exigir laudo atestando o funcionamento dos equipamentos.

104. Embora realmente possa a ANAC declarar o funcionamento dos equipamentos, entendo que deve a área técnica preocupar-se também com eventuais problemas técnicos detectáveis somente por meio de laudo emitido por profissional autorizado. Para além da preocupação com o funcionamento dos equipamentos, há que se pensar também na responsabilização por eventuais reparos necessários e também por eventuais danos materiais e pessoais, inclusive contra terceiros, que possam ser causados em decorrências de problemas técnicos nos sistemas de combate a incêndio, rede de lógica, sistema hidráulico e a rede elétrica.

105. No mesmo contexto, ressalta-se que a despeito de se tratar dos mesmos sistemas já utilizados pela ANAC, sob ponto de vista jurídico, trata-se de uma nova relação que se iniciará, se aceita a proposta, devendo ser a contratada a responsável pela verificação do perfeito estado de funcionamento dos sistemas referidos. Recomenda-se, nesse sentido, que seja mantida a redação da minuta padronizada da AGU, para que seja mantida a obrigatoriedade de apresentação de laudo técnico que demonstre a adequação e o funcionamento dos equipamentos de condicionadores de ar, combate a incêndio e rede de lógica, bem como o sistema hidráulico e a rede elétrica."

Os sistemas de climatização, combate a incêndio e rede de lógica, bem como o sistema hidráulico e a rede elétrica foram recebidos pela ANAC no ato de vistoria na primeira ocupação do imóvel, através dos Laudos de Vistoria SEI! 4366321, 4366331, 4366357, 4366368 e 4366377 e Termo de Recebimento SEI! 4361175, cabendo a Agência a manutenção de tais sistemas conforme cláusulas contratuais.

Entretanto, o imóvel deverá ser readequado para atender ao leiaute necessário à Agência, em que tais sistemas deverão passar por modificações. Assim, após as obras de adequação, serão exigidos laudos técnicos dos sistemas prediais alterados: sistema de climatização, sistema elétrico, rede de dados e, caso necessário, do sistema de combate a incêndio. É sugerido que tal exigência seja incluída em cláusula cotratual conforme redação abaixo exposta:

"Serão exigidos laudos técnicos, atestando a adequação, segurança e funcionamento dos equipamentos, dos sistemas prediais que deverão passar por readequação para atendimento ao leiaute definido pela ANAC: sistema de climatização, sistema elétrico, rede de dados e caso necessário do sistema de combate a incêndio."

Diante do exposto, propõe-se o encaminhamento dos autos ao Gerente Técnico de Licitações e Contratos, para juntada às considerações daquela gerência e posterior reenvio a Procuradoria Federal Procuradoria Federal junto à ANAC para análise jurídica conclusiva.

Documento assinado eletronicamente por Darlesson Alves do Carmo, Coordenador(a), em 25/09/2024, às 10:17, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Milton Shuji Uemura, Analista Administrativo, em 25/09/2024, às 11:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Kimberlly Bilieri de Oliveira Cruz, Assistente, em 25/09/2024, às 11:49, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 10586867 e o código CRC 23ED3B9B.

Despesas	Valor 2 Andares	Observação
Aluguel	R$ 75.825,00	Mensal
Condomínio	R$ 11.565,00	Mensal
Energia elétrica	R$ 8.476,46	Mensal
Manutenção Predial - Materiais e eventual	R$ 1.618,00	Mensal
Manutenção Predial - Pessoal	R$ 14.483,41	Mensal
Vigilância	R$ 27.254,56	Mensal
Limpeza e Copeiragem	R$ 10.829,90	Mensal
Custos de desmobilização	-	Não foram computados custos significativos
Custo de restituição do imóvel	R$ 102.981,74	Ao final da locação
Custos de adaptação	-	As adaptações para os leiautes dos ambientes de acordo com o Caderno de Especificações são a cargo do Locador
Total mensal	R$ 150.052,33	-
Total anual	R$ 1.800.627,95	-
Total 5 anos	R$ 9.106.121,48	-