Nota Técnica nº 320/2024/GTLC/GEST/SAF

ASSUNTO

Treinamento fechado.

SUMÁRIO EXECUTIVO

Versa-se sobre solicitação da Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA), instruída sob o processo nº 00058.035203/2023-56, referente à contratação da empresa União Brasileira de Educação e Assistência (nome fantasia: Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul), CNPJ: 88.630.413/0002-81, para a prestação de serviços de treinamento sobre o tema Noções de Operação e Gestão de Aeródromos visando a formação inicial e básica de pessoas para atuarem em aeroportos, nas condições estabelecidas no Estudo Técnico Preliminar (sei! 9785969) e Termo de Referência (sei! 9989099).

Primeiramente, nos termos do Decreto nº 10.947/22, esclarece-se que o objeto em comento foi incluído no Plano de Contratação Anual (PCA) 2024 (DFD 98/2024 vinculado à contratação nº 113214-156/2024), vide Despacho CPCON (sei! 10434579).

Por intermédio da Portaria nº 12.603 (9137658), publicada em 27.09.2023 no Boletim de Pessoal e Serviço - BPS v. 18, nº 39, de 25 a 29.09.2023., a Superintendência de Administração e Finanças (SAF) designou a Equipe de Planejamento da Contratação.

Registra-se que, para a demanda em pauta, em atenção ao art. 20 da Instrução Normativa nº 05/2017 - SEGES/MPDG, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, a Equipe de Planejamento da Contratação elaborou o Estudo Técnica Preliminar (sei! 9785969) e o Termo de Referência (sei! 9989099).

Em atendimento às normas que regem o processo de contratação, informa-se que o Estudo Técnico Preliminar - ETP Digital - nº 51/2024 (sei! 10471453) foi publicado no sistema ETP Digital. O Termo de Referência Digital - TR nº 66/2024 (sei! 10471546) da mesma forma foi publicado no sistema TR Digital.

Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes etapas:

I - Estudos Preliminares;

II - Gerenciamento de Riscos; e

III - Termo de Referência ou Projeto Básico.

§ 1º As situações que ensejam a dispensa ou inexigibilidade da licitação exigem o cumprimento das etapas do Planejamento da Contratação, no que couber.

Com relação ao Gerenciamento de Riscos, foi utilizado o Mapa de Riscos Comuns para a contratação de serviços (sei! 10386225), elaborado no âmbito desta Superintendência de Administração e Finanças, e publicado no Boletim de Pessoal e Serviços nº 17 de 26 de abril de 2019.

Ademais, ressalta-se que o Termo de Referência (sei! 9989099) foi elaborado com base no modelo mais recente disponibilizado pela Advocacia Geral da União e pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos para Contratação Direta de serviços sem dedicação de mão de obra (atualizada em dezembro de 2023)^[1].

Posto isso, previamente à análise da matéria, esclarece-se que está registrado no âmbito desta Agência Reguladora, no processo 00058.084959/2023-29, o Parecer Referencial nº 1/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU (sei! 9662110), aprovado pelo Despacho de Aprovação nº 15/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU (sei! 9662129), o qual tratou da contratação direta, por inexigibilidade de licitação, de cursos de capacitação abertos ou fechados, com base no art. 74, caput ou inciso III, “f” da Lei n.º 14.133, de 2021, no qual se concluiu que: "desde que certificado pela Administração que estão mantidas as situações fáticas que justificam a utilização de Parecer Referencial, bem como certificado o cumprimento das orientações acima exaradas, é juridicamente possível a contratação de cursos de capacitação, sem submeter os autos à PF/ANAC, consoante Orientação Normativa nº 55, do Advogado- Geral da União e Portaria n. 262, de 05 de maio de 2017, da Procuradoria-Geral Federal - PGF.".

O Parecer Referencial nº 1/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU divide-se nos seguintes tópicos, que serão analisados e confrontados com o caso concreto: 1. Do Cabimento do Presente Parecer Referencial; 2. Do Escopo da Presente Manifestação Jurídica Referencial; 3. Da Regularidade da Formação do Processo; 4. Planejamento da Contratação; 5. Da Inexigibilidade de Licitação para Contratação de Serviços Técnicos Especializados de Natureza Predominantemente Intelectual; 6. Dos Requisitos Específicos para a Contratação por Inexigibilidade dos Cursos de Capacitação; 7. Dos Documentos de Habilitação; 8. Da Minuta Padronizada de Contrato e das Hipóteses de Substituição; 9. Da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas; 10. Da Antecipação de Pagamento; 11. Da Publicidade da Contratação Direta e da Lei de Acesso à Informação; e 12. Conclusão.

ANÁLISE

Do Escopo da Presente Manifestação Jurídica Referencial.

Como relatado no item 2 desta Nota Técnica, trata-se de contratação de serviço de treinamento, qualificado como curso fechado. Verifica-se, então, que o objeto figura-se no escopo do Parecer Referencial nº 1/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU.

Da Regularidade da Formação do Processo.

Informa-se que a instrução processual está norteada pela legislação pertinente, em especial a Instrução Normativa SEGES nº 05/2017^[2] e o Decreto nº 10.947. de 25 de janeiro de 2022, consonante se depreende da Lista de Verificação disponibilizada pela Advocacia Geral da União (AGU), adotada como instrumento de apoio para garantir a correção processual (sei! 10386214).

Além disso, por certo, todos os atos administrativos relacionados à contratação serão registrados neste processo específico, procedendo-se, quando necessário, com a tradução livre de documentos relevantes em língua estrangeira, de maneira a viabilizar a adequada compreensão lógica sobre o procedimento de contratação, em atenção à Orientação Normativa nº 2 da AGU.

Nessa toada, repisa-se que o objeto em comento foi incluído no Plano de Contratação Anual (PCA) 2024 (DFD 98/2024 vinculado à contratação nº 113214-156/2024), vide Despacho CPCON (sei! 10434579)..

Quanto à incidência da IN SEGES nº 05/2017, destaca-se o § 1º do seu art. 20: 

Art. 20.  O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes etapas:

I - Estudos Preliminares;

II - Gerenciamento de Riscos; e

III - Termo de Referência ou Projeto Básico.

§ 1º As situações que ensejam a dispensa ou inexigibilidade da licitação exigem o cumprimento das etapas do Planejamento da Contratação, no que couber. (grifou-se)

Outrossim, a Instrução Normativa SEGES nº 58/2022, que dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP) para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital, tornou mandatória inclusão do ETP no predito sistema; a qual foi efetivada sob o número 51/2024 (sei! 10471453).

Com relação ao Gerenciamento de Riscos, evidencia-se o Mapa de Riscos Comuns (sei! 10386225), elaborado no âmbito desta Superintendência de Administração e Finanças e publicado no Boletim de Pessoal e Serviços v. 14, nº 17, de 26 de abril de 2019, do qual se destaca:

Parágrafo único. No caso em que a Equipe de Planejamento da Contratação identifique riscos não listados no Mapa de Riscos Comuns e que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance de resultados, deverá elaborar Mapa de Riscos específico para a contratação.

Quanto à etapa derradeira, observa-se que a confecção do Termo de Referência (sei! 9989099) foi baseada no modelo disponibilizado pela AGU e pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI), para a contratação direta sem dedicação de mão de obra, versão dezembro 2023.

Do Processo de Contratação Direta.

Em deferência ao art. 72 da Lei nº 14.133/21 informa-se que esta Nota Técnica abordará os requisitos e documentos necessários para viabilizar a contratação por inexigibilidade de licitação.

Planejamento da Contratação.

Neste tópico, em razão da quantidade de subitens, tratar-se-á pontualmente de cada um deles, como segue:

Da recomendação para adoção do Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (IPP): relata-se que a adoção do IIPP, elaborado pela AGU em parceria com o MGI, encontra-se sedimentada na condução dos processos de contratação desta Agência Reguladora, assim como a utilização, como instrumento de apoio, do Compêndio de Perguntas Frequentes em Contratações Públicas e Matéria Administrativa^[3], da AGU. Outrossim, como já anotado, a pertinente Lista de Verificação encontra-se anexadas neste processo de contratação.

Documentos necessários ao planejamento da contratação: DFD, ETP, Mapa de Ricos e Termo de Referências anexados ao processo, vide item 3.2 desta Nota Técnica.

Estudos Preliminares: o ETP digital foi confeccionado com base na Instrução Normativa SEGES/ME nº 40/2020 e compreendendo-se, portanto, adequado e suficiente.

Gerenciamento de riscos: haja vista que a utilização do módulo de Gestão de Riscos Digital exige a manutenção de login e senha no sistema de Compras, praxe não disseminada entre as unidades demandantes da ANAC, optou-se, privilegiando-se a eficiência e efetividade processual, pela inclusão do Mapa de Riscos no SEI! ANAC; julga-se que não há qualquer prejuízo à finalidade idealizada para o gerenciamento de riscos da contratação.

Termo de Referência: em atenção à Instrução Normativa SEGES/ME nº 81/2022, o documento em evidência foi elaborado com base na minuta padronizada para contratação direta sem dedicação de mão de obra, versão dezembro 2023, e sua versão digital inserida no sistema TR Digital (sei! 10471546).

Necessidade da contratação e vedações às especificações restritivas: entende-se que o ETP e TR apresentam a motivação, dimensionamento e especificações adequadas, de forma que não se identifica qualquer exigência desarrazoada, capaz de promover um direcionamento indevido da contratação.

Da viabilidade jurídica da terceirização: o objeto em questão não se enquadra nas vedações previstas no art. 3º do Decreto nº 9.507, de 2018, e a sua execução indireta é a melhor forma de alcançar o resultado pretendido, uma vez que se trata de treinamento em área do conhecimento no qual se identificou lacuna do setor regulado por esta Agência Reguladora.

Parcelamento da contratação e regra geral da necessária adjudicação por itens: trata-se de objeto único e integrado, de contratação de elaboração de curso, cujos componentes curriculares deverão ser planejados e ministrados de forma integrada e relacionada para que não haja prejuízo aos objetivos dos treinamentos. Assim, o parcelamento acarretaria em prejuízo ao objetivo do treinamento.

Critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações: conforme item 2.11 do Estudo Técnico Preliminar (ETP) (sei! 9785969) o aspecto social da sustentabilidade faz parte do resultado almejado através da contratação. Contudo, tratando-se serviço eminentemente intelectual com produtos a serem divulgados pela internet, não se vislumbrou critérios específicos de sustentabilidade para a contratação.

Do orçamento da contratação, da obrigatoriedade de elaboração de planilhas e da justificativa de preço: em relação à elaboração de planilhas, ressalta-se que o Termo de Referência (sei! 9989099) apresenta em seu item 1.1 tabela com o detalhamento dos cursos da contratação, apresenta ainda no item 5.3 o detalhamento do cronograma físico-financeiro de pagamentos. Ademais, a Gerência Técnica de Planejamento e Orçamento (GTPO/SAF), atestou a disponibilidade orçamentária e sua adequação à Lei Orçamentária Anual 2024 Nº 14.822, de 22 de Janeiro de 2024 nos termos do Despacho GTPO (sei! 10483017) conforme dados a seguir::

Quanto à justificativa de preço, em conformidade com o art. 6º da IN ANAC nº 29/2009 e alterações, transcreve-se do item 5 do ETP:

5.4 Após pesquisa no mercado chegou-se a fornecedores, a princípio possíveis e factíveis em face da necessidade da Anac, disponíveis no mercado, desconhecendo-se, no momento, qualquer outra alternativa com potencial de atendimento.

5.5 Sendo o primeiro a INFRAERO, conforme Proposta Comercial Infraero (SEI nº 9863500), no valor de R$ 1.449.934,56 (hum milhão quatrocentos e quarenta e nove mil, nocecentos e trinta e quatro reais e cinquenta e seis reais) para até 12 turmas de até 150 alunos, independente do número de aluno haverá a cobrança do valor total da turma; e o segundo a Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC/RS), conforme Proposta Comercial PUC/RS (SEI nº 10374968), no valor de R$ 375.000,00 (trezentos e setenta e cinco mil reais)​, para as primeiras 550 vagas, destas, 50 serão bolsas e 500 contratadas pela Anac.

5.6 A proposta da Infraero engloba um público de até 1800 alunos com um custo médio por aluno de R$ 805,51. Já a proposta da PUC/RS, apresenta para os primeiros 500 alunos um custo de R$ 750,00, para os demais o custo será de R$250,00, devendo a Anac adquirir lotes de 100 vagas em cada incremento. Assim, nota-se que a proposta da PUC/RS permite uma maior liberdade e flexibilidade na contratação de serviços, através da possibilidade dos lotes incrementais por demanda, proporcionando uma experiência mais adaptável e eficiente para atender às necessidades específicas.

Nesse contexto, registra-se que a justificativa do preço a ser contratado segue o disposto no art. 23 da Lei nº 14.133/21 (NLL), regulamentado pela Instrução Normativa nº 65/2021 - SEGES, que dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:

Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;

II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;

IV - pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital; ou

V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.

§ 1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II, devendo, em caso de impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.

(...)

Contratação direta

Art. 7º Nas contratações diretas por inexigibilidade ou por dispensa de licitação, aplica-se o disposto no art. 5º.

§ 1º Quando não for possível estimar o valor do objeto na forma estabelecida no art. 5º, a justificativa de preços será dada com base em valores de contratações de objetos idênticos, comercializados pela futura contratada, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas para outros contratantes, públicos ou privados, no período de até 1 (um) ano anterior à data da contratação pela Administração, ou por outro meio idôneo.

A pretensa contratada alega não haver comercializado anteriormente objeto idêntico que pudesse trazer parâmetros exatos para comprovação dos valores, uma vez que a proposta fornecida baseia-se na necessidade apresentada pela Anac e não em formatação definida pela PUC/RS. Contudo, conforme dados informados na Proposta Comercial PUC/RS (sei! 10374968), o valor proposto apresenta-se congruente com a média dos valores praticado pela instituição para cursos similares realizados no formato online. De fato, ao se avaliar o site da instituição - https://online.pucrs.br (acessado em 20/08/2024), observa-se que os cursos de certificações, que são aqueles com carga horária, formato online de realização e finalidades mais próximas ao que se pretende contratar, apresentam valores unitários por participante bem próximos ao proposto para esta contratação. Cita-se como exemplo:

Na tabela foram listados alguns dos inúmeros cursos ofertados pela PUC/RS para inscrição em seu site do qual percebe-se um valor médio superior a R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais) para inscrição. Dessa forma, entende-se que o valor oferecido de R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais) por aluno para as primeiras vagas encontra-se dentro de parâmetros razoáveis praticados pela instituição. Ressalta-se ainda a duração superior do curso a ser oferecido à ANAC (12 horas-aula) em relação aos comumente oferecidos pela PUC/RS (10 horas-aula) e também a customização, exclusividade e originalidade inerentes ao desenvolvimento deste novo curso a ser oferecido.

Por fim, a Proposta Comercial PUC/RS (sei! 10374968) apresenta valores de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) para cada um dos lotes adicionais - até 5 (cinco) lotes de 100 (cem) vagas adicionais que podem ser solicitadas conforme a necessidade da Anac. Neste caso o valor individual passa de R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais) para R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais). Uma vez que os custos relacionados à construção da identidade visual e elaboração dos quatro módulos de conteúdo estarão amortizados a partir do pagamento do montante inicial, os valores de vagas adicionais refletem gastos constantes como por exemplo aqueles com secretaria - controle de inscrições, emissão de certificados, gastos com suporte - ajuda aos usuários sobre acesso ao curso e utilização de ferramentas. suporte ao sistema - gastos com equipe de tecnologia, equipamentos, armazenamento de dados entre outros. Assim, entende-se como razoável o valor reduzido oferecido para essas vagas excedentes, que somente serão utilizadas a partir da ponderação da necessidade, e viabilidade de sua utilização.

Portanto, em que pese o valor dessas vagas remanescentes não encontre um comparativo objetivo, julga-se que há razoabilidade no valor proposto e, que tal fato deve ser sopesado em conjunto com a exiguidade de parâmetros disponíveis, forma de execução do objeto - vagas sendo ativadas somente mediante necessidade e interesse da Anac, e jurisprudência do TCU^[3]:

12. No âmbito deste Tribunal, a jurisprudência é no sentido de que não se pode imputar débito com base em sobrepreço de itens isolados da planilha contratual. A aferição quanto à adequabilidade do preço contratado deve perpassar por uma avaliação mais abrangente da avença, permitindo-se, em geral, compensações de itens com sobrepreço e itens com subpreço. Ao final, se os preços globais contratados estiverem aderentes às práticas de mercado, deve-se sopesar se as distorções pontuais identificadas representam risco para administração (potencial jogo de planilha ou de cronograma, por exemplo), e adotar medidas para mitigá-las (Acórdãos 2.482/2008, 2.885/2008, 1.064/2009, 1.302/2015 e 2.510/2016, todos do Plenário).

Ora, percebe-se que esse posicionamento aplica-se ao caso concreto, no qual 75% dos elementos que compõem o custo da contratação possuem parâmetros comparativos objetivos e consistentes que permitem inferir que o valor global proposto encontra-se aderente às práticas de mercado da PUC/RS.

Dessa forma, diante da idoneidade e transparência da pretensa contratada na precificação do treinamento proposto, assim como correspondência da justificativa de preços com o indicado no inciso III do art. 5º da IN SEGES nº 65/2021, c/c o § 1º do seu art. 7º, vislumbra-se satisfeito o normativo em questão e, por conseguinte, o inciso VII, art. 72, da Lei nº 14.133/21.

Da Inexigibilidade de Licitação para Contratação de Serviços Técnicos Especializados de Natureza Predominantemente Intelectual.

Observa-se que a Lei nº 14.133/21 recepcionou a previsão contida na norma primitiva - Lei nº 8.666/93 - no sentido da inexigibilidade de licitação para contratação de serviços de treinamento e desenvolvimento de pessoal. A esse respeito transcreve-se do Parecer Referencial nº 1/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU:

73. O art. 6º, XVIII, “f” da Lei n.º 14.133, de 2021, considera como serviço técnico profissional especializado o serviço de treinamento e aperfeiçoamento de pessoal.

74. A matéria, objeto da contratação, foi tratada especificamente pela Orientação Normativa n.º 18/2009, com a redação dada pela Portaria AGU n.º 382, de 21 de dezembro de 2018. Embora editada à luz da Lei n.º 8.666, de 1993, seus fundamentos permanecem compatíveis com a Lei nº 14.133, de 2021, merecendo destaque:

CONTRATA-SE POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO COM FUNDAMENTO NO ART. 25, CAPUT OU INCISO II, DA LEI N° 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993, PESSOAS NATURAIS E JURÍDICAS PARA MINISTRAR CURSOS FECHADOS PARA TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL OU A INSCRIÇÃO EM CURSOS ABERTOS.

O ART. 25, CAPUT, COMO FUNDAMENTO, IMPÕE A CONSTATAÇÃO DA INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO POR AUSÊNCIA DE CRITÉRIO OBJETIVO DE SELEÇÃO OU POR EXCLUSIVIDADE DO OBJETO PERSEGUIDO PELA ADMINISTRAÇÃO.

A MOTIVAÇÃO LEGAL COM BASE NO ART. 25, INCISO II, DA LEI N° 8.666, DE 1993, EXIGE A IDENTIFICAÇÃO DOS REQUISITOS DA NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO E DA SINGULARIDADE DO CURSO.

(...)

77. Assim, a contratação direta de cursos (abertos ou fechados/in company), seminários/congressos, com fundamento no art. 74, III, “f”, da Lei n.º 14.133, de 2021, será possível se for demonstrada a notória especialização do profissional ou empresa envolvida, permitindo-se inferir a essencialidade de seu trabalho à plena satisfação do objeto.

(...)

84. Em relação à notória especialização, registre-se que não se trata de característica exclusiva da empresa, nem tampouco há necessidade de exposição pública da entidade prestadora do serviço. Tal característica é principalmente do corpo técnico, não devendo se confundir fama com notória especialização. A notória especialização diz muito mais sobre a demanda da Administração do que propriamente sobre as circunstâncias dos interessados em atendê-la.

(...)

90. Não é outro o sentido da parte final do §1º do art. 74 da Lei n.º 14.133, de 2021, que determina que o conceito do profissional no campo de sua especialidade, a ser demonstrado por uma das formas ali transcritas, deve ser capaz de permitir que se infira “que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato”.

(...)

92. Conforme já asseverado no item anterior, a notoriedade do serviço diz respeito muito mais sobre a demanda da Administração do que sobre a qualidade do contratado. Portanto, a demanda da Administração deve ser única a ponto de atrair a regra excepcional de contratação por inexigibilidade de licitação.

93. A Lei nº 14.133, de 2021, eliminou de seu texto a expressão “singular” constante anteriormente do art. 25, II, da Lei nº 8.666, de 1993. Todavia, é certo que a notoriedade do fornecedor não pode ser desvinculada do caráter único da demanda da Administração.

94. Como afirma a doutrina, “para que haja inviabilidade de competição, é necessária a especialidade da demanda, a gerar a necessidade de notoriedade do fornecedor, o que, por sua vez, elimina a possibilidade de uso da licitação. Sem a necessidade especial, a exigência de notória especialização não se sustenta, o que volta a atrair a licitação, ainda que por melhor técnica ou técnica e preço, se necessário.” (Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº 14.133/21 comentada por Advogados Públicos/ organizador Leandro Sarai - 2ª edição - São Paulo: Editora JusPodivm, 2022. p. 903/904).

95. Portanto, deve a Administração identificar adequadamente o caráter especial da sua demanda, aquilo que torna o curso escolhido diferente dos demais existentes no mercado, no que ele é incomum, sob pena de restar inviabilizada a contratação direta. (grifou-se)

Assim, verifica-se indispensável demonstrar de que maneira a notória especialização do executor do serviço o diferencia dos demais disponíveis no mercado e por qual motivo a comparação com base em critérios objetivos torna-se inviável ou, em razão das peculiaridades que circunscrevem o caso concreto, a demonstração cabal dos elementos que inviabilizam a competição, como decorrência da unicidade na prestação do serviço.

Dos Requisitos Específicos para a Contratação por Inexigibilidade dos Cursos de Capacitação.

Em continuidade ao raciocínio apresentado no tópico anterior, deve-se demonstrar que o caso concreto preenche três requisitos nucleares: i. que se trata de serviço técnico especializado de natureza predominantemente intelectual; ii. a notória especialização da contratada; e iii. o caráter especial da demanda da Administração e da adequação do serviço a ser prestado. Alternativamente, deve-se apresentar os elementos fáticos que conduzem ao atendimento da demanda por um único fornecedor, excluindo-se os demais ante a insuficiência para o preenchimento de requisitos objetivos.

Nesse sentido, extrai-se do ETP (sei! 9593159):

"2.5 Um dos principais desafios enfrentados é a falta de conhecimento básico sobre as regulamentações e normas de aviação civil, que são cruciais para garantir a segurança das operações aéreas. A gestão de aeródromos envolve uma ampla gama de responsabilidades, desde o planejamento e manutenção da infraestrutura até a coordenação relativa ao tráfego aéreo, segurança contra atos de inferência ilícita, entre outros. Pessoas designadas para essas funções precisam compreender e aplicar normas nacionais para garantir que todas as operações ocorram de maneira segura e eficiente. Além disso, a gestão de aeródromos também requer habilidades administrativas, financeiras e de gestão de recursos humanos. A operação de um aeródromo envolve a coordenação de diversos agentes, incluindo operadores aéreos, a própria Anac, a SAC/MPor, Decea, passageiros/usuários e fornecedores. O desconhecimento dessas dinâmicas pode levar a problemas de segurança e a própria continuidade da prestação do serviço público.

(...)

2.8 Um dos principais motivadores para o pedido de contratação de treinamento para formar pessoas que estejam aptas a administrar aeroportos regionais resulta da dificuldade atualmente encontrada pela Agência em estabelecer comunicação efetiva com este tipo de regulado, especialmente para fins de fiscalização e orientação. Dados da área de fiscalização de aeródromos da Agência evidenciam que a inabilidade ou dificuldade de estabelecer um contato de qualidade com operadores aeroportuários, principalmente os aeródromos classe I (com menos de 200 mil passageiros processados por ano), gera medidas cautelares por risco presumido. Em 2021, foram emitidas 9 medidas cautelares por risco presumido; em 2022 foram 22; e em 2023, já estamos com 16 medidas cautelares vigentes pela absoluta falta de canal de diálogo com os operadores aeroportuários. Interessante notar que, das 31 medidas cautelares emitidas nos anos de 2021 e 2022, 12 ainda estão vigentes, ou seja, em 12 aeroportos a Anac não consegue estabelecer comunicação efetiva com o operador.

(...)

2.10 Ademais, propor uma iniciativa de formação como esta que tem como pilar atrair profissionais para o setor aéreo está em consonância com a iniciativa do Next Generetion for Civil Aviation Professionals (NGAP), da Organização Internacional de Aviação Civil - OACI, que foi criada em 2009, e tem como objetivo atrair, reter e qualificar profissionais para atuar em diversos postos de trabalho na aviação. Tal iniciativa da OACI surgiu devido à preocupação com a disponibilidade de pessoal para a aviação frente ao crescimento do setor e a fatores como rotatividade, sobretudo para as atividades de menor remuneração, e aposentadorias.

(...)

5.3 Assim, ao considerarmos que o objetivo deste projeto encabeçado pela SIA é oferecer à sociedade uma capacitação gratuita para atuação em aeródromos regionais, nota-se um sentido mais inclusivo, realçando o papel fomentador da Anac na educação no setor de aviação civil, divergindo da proposta do programa Treinar. Assim entende-se que o papel da Agência, neste momento, é disponibilizar uma capacitação para um público geral mais amplo, que poderá ser, em muitos casos, o primeiro contato do aluno com a temática de aviação civil. Isto posto entende-se que a solução que melhor se adequada é a contratação de pacote completo (desenvolvimento do conteúdo, divulgação e assessoria na captação de aluno e oferta do curso em plataforma EAD), devido ao objetivo proposto, bem como à dificuldade de estabelecermos mecanismos eficazes para assegurar que o aluno permaneça até o final da capacitação.

(...)

5.8 Quanto a notória especialização da instituição, a PUC/RS é pioneira na América do sul no que tange ao ensino da aviação, contando com reconhecido corpo docente e experiência na formação de profissionais da área de aviação. Fundado em 1993 o Curso de Ciências Aeronáuticas da PUC/RS sempre buscou alinhamento com as demandas crescentes e dinâmicas do mercado de trabalho, ajustando sua proposta formativa e quadro docente para trazer os melhores padrões da indústria aeronáutica global para seus/suas alunos/as. Este esforço tem resultado em profissionais amplamente qualificados que hoje são referência em diferentes empresas e continentes.

5.9 Ademais, segundo o levantamento da Times Higher Education (THE) World University Rankings 2024, a Universidade foi classificada como a 11º melhor do Brasil, tendo a posição mais alta entre as seis instituições gaúchas que aparecem no ranking – além disso, ocupa o 2º lugar entre as melhores universidades privadas do País. Já na região Sul, ocupa o 3º lugar na posição geral e o primeiro lugar entre as instituições privadas do Sul. Os reconhecimentos alcançados reforçam o compromisso da instituição com a educação, a pesquisa e o desenvolvimento de seu corpo discente. Por fim, ressalta-se que a Agência já pode experinciar os bons serviços da universidade, visto que a PUC/RS em parceria com a Embry Riddle Brasil Educação Aeronáutica já promoveu para Anac o curso de Especialização em Regulamentação Econômica e Infraestrutura Aeronáutica, entre 2020 e 2022, conforme Processo SEI 00058.022634/2020-18."

Ora, amparando-se nesse arrazoado, deduz-se que a Equipe de Planejamento compreende o serviço como de natureza eminentemente técnica e, por óbvio, voltado para o aperfeiçoamento de pessoal; além disso, aponta para o seu caráter estratégico em face das características de atuação desta Agência Reguladora, depositando, baseado na reconhecida capacidade na área e resultado de experiência anterior, elevado grau de confiança na pretensa contratada. Vislumbra-se em tal conjuntura a possibilidade de contratação com base no art. 74, inciso III, “f” da Lei n.º 14.133, de 2021.

Dos Documentos de Habilitação.

Com relação ao art. 68 da Lei nº 14.133/21 e ao Acórdão nº 1793/2011-TCU - Plenário, em analogia ao regime antigo de contratação, consta no processo (sei! 10483788):

o extrato do SICAF, que comprova a regularidade fiscal e trabalhista Federal;

as certidões de regularidade fiscal Estadual e Municipal;

o extrato do CADIN;

a Certidão Consolidada de Pessoa Jurídica, emitida pela TCU, compreendendo o Cadastro de Licitantes Inidôneos, o Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade, o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas, e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas;

a consulta ao Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa relativa ao Presidente da Instituição, de acordo com Ata de Assembleia Geral Extraordinária de 08/12/2021 que ratificou a eleição do Conselho Administrativo da instituição;

a consulta ao Cadastro de Licitantes Inidôneos relativa ao Presidente da Instituição, de acordo com Ata de Assembleia Geral Extraordinária de 08/12/2021 que ratificou a eleição do Conselho Administrativo da instituição;

a consulta à Certidão Negativa Correcional, emitida pela CGU, compreendendo, entre outros, o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas, o Cadastro Nacional de Empresas Punidas, relativa ao Presidente da Instituição, de acordo com a Ata de Assembleia Geral Extraordinária de 08/12/2021 que ratificou a eleição do Conselho Administrativo da instituição;

a declaração que tem conhecimento e cumpre o que dispõe a legislação sobre a vedação do nepotismo no âmbito da administração pública federal e que não detém em seu quadro societário servidor público da ativa desta Agência Reguladora, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei nº 14.436/2022) e do Decreto nº 7.203/2010;

a declaração de que não emprega menor de 18 anos em trabalho noturno, perigoso ou insalubre e não emprega menor de 16 anos, salvo menor, a partir de 14 anos, na condição de aprendiz, nos termos do artigo 7°, XXXIII, da Constituição; e

a declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, de que trata o art. 93 da Lei nº 8.213/91.

Da Minuta Padronizada de Contrato e das Hipóteses de Substituição.

Com relação ao instrumento para formalizar a avença, em observância ao art. 95 da Lei nº 14.133/21, notifica-se que foi adotada a minuta contratual padronizada (sei! 10359320) - Modelo de Contrato de Capacitação por inexigibilidade Lei 14.133 (dez.23), disponível em https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/contratacao-direta, mantida a informação contida na nota de rodapé com a identificação da minuta adotada e da respectiva data de atualização, observadas as orientações contidas nas notas explicativas, acompanhada da respectiva certificação processual. Outrossim, comunica-se que os eventuais ajustes seguiram o código de formatação visual sugerido no IPP.

Da Disponibilidade Orçamentária.

Os recursos orçamentários restam atestados pela GTPO/SAF, nos termos dos inciso II, art. 37, do Regimento Interno, nos termos do Despacho GTPO (sei! 10483017) conforme dados apresentados adiante. Ademais, tratando-se de despesa do tipo atividade, não incide o disposto art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000.

Da Antecipação de Pagamento.

Não haverá antecipação de pagamento para o caso em análise.

Da Publicidade da Contratação Direta e da Lei de Acesso à Informação.

Informa-se que o ato que autoriza a contratação direta, cita-se o Termo de Inexigibilidade de Licitação - (sei! 10386237), tão logo assinado será divulgado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). Outrossim, as informações referentes às contratações realizadas por esta Agência Reguladora são disponibilizadas no endereço eletrônico: Licitações e contratos — Português (Brasil) (www.gov.br).

Em conformidade com o art. 8º, §2º, da Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011 c/c art. 7º, §3º, V, do Decreto n. 7.724, de 16 de maio de 2012, as informações pertinentes à presente contratação encontram-se no Sistema Eletrônico de Informações (SEI!), plataforma de processo eletrônico implementada e adotada oficialmente pela ANAC desde o dia 31 de agosto de 2016, estando franqueadas para vistas no endereço eletrônico^[5] do citado sistema.

Conclusão.

Atesta-se que o caso concreto contido no bojo dos presentes autos amolda-se à hipótese analisada pelo Parecer Referencial nº 1/2024/PROT/PFEANAC/PGF/AGU, cujas recomendações foram integralmente atendidas. Fica, assim, dispensada a remessa dos autos para exame individualizado pela Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC, nos termos da Portaria PGF/AGU nº 262, de 05/05/2017 e Orientação Normativa nº 55, da Advocacia Geral da União.

REFERÊNCIAS

[1] Modelo de Termo de Referência disponibilizado em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/contratacao-direta/tr_contratacao_direta_servicos_sem_mo_lei-14-133_dez-23.docx. Acesso em: 03/05/2024.

[1] A IN SEGES/ME nº 98/2022 autorizou a aplicação da Instrução Normativa nº 5 de 26 de maio de 2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, no que couber, para a realização dos processos de licitação e de contratação direta de serviços de que dispõe a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Ambas disponíveis para consulta no endereço eletrônico: www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas.

[3] Disponível para consulta no endereço: https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-lanca-compendio-com-perguntas-e-respostas-mais-frequentes-sobre-contratacoes-e-administracao-publica/Cartilha_Compndio_Perguntas_e_Respostas_v3.pdf.

[4] Acórdão nº 3524/2017-TCU - Plenário.

[5] Endereço eletrônico: SEI - Acesso Externo (anac.gov.br)

CONCLUSÃO

Diante do exposto e mediante a anuência subscrita do Gerente Técnico de Licitações e Contratos e da Gerente de Gestão Estratégica de Recursos, submete-se a proposta de inexigibilidade de licitação ao Superintendente de Administração e Finanças para análise sobre a oportunidade e conveniência de envio do ato para a autorização da contratação pelo Diretor-Presidente na forma do Termo de Inexigibilidade de Licitação (sei! 10386237), conforme preceitua o inciso VIII, art. 72, da Lei nº 14.133/21 c/c o art. 9º da IN ANAC nº 29/2009 e alterações.

Posteriormente, providenciar-se-á a divulgação do ato no Portal Nacional de Contratações Públicas, no intuito de viabilizar a emissão da nota de empenho da despesa.

À consideração superior.

(assinado eletronicamente)

BRUNO SILVA FIORILLO

Analista Administrativo

De acordo.

(assinado eletronicamente)

LAERTE GIMENES RODRIGUES

Gerente Técnico de Licitações e Contratos

Propõe-se ao Superintendente de Administração e Finanças a inexigibilidade de licitação, amparada no art. 74, caput, da Lei n.º 14.133/21, para a contratação proposta, conforme Termo de Inexigibilidade de Licitação (sei! 10386237).

(assinado eletronicamente)

SILVIA DE SOUSA BARBOSA

Gerente de Gestão Estratégica de Recursos

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Documento assinado eletronicamente por Laerte Gimenes Rodrigues, Gerente Técnico, em 28/08/2024, às 17:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Documento assinado eletronicamente por Bruno Silva Fiorillo, Analista Administrativo, em 28/08/2024, às 17:53, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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Documento assinado eletronicamente por Silvia de Souza Barbosa, Gerente, em 30/08/2024, às 10:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 10386233 e o código CRC D1199FED.

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