SEI/ANAC - 11333368 - Nota Técnica

Proposta para celebração de Termo Aditivo: adequações contratuais e operacionais do Contrato nº 13/ANAC/2024.

Trata-se de manifestação a respeito da proposição, originária da Superintendência de Tecnologia e Transformação Digital - STD/ANAC (vide Nota Técnica nº 55/2024/GESD/STD 10863090 ou, simplesmente, Nota Técnica 55/2024), visando às adequações operacionais do Contrato nº 13/ANAC/2024, firmado com a empresa pública Serpro, cujo objeto consiste na prestação de serviços estratégicos e continuados de Tecnologia da Informação – TI voltados, direta ou indiretamente, ao suporte necessário para a produção de soluções estruturantes de Governo e departamental, que atendem à Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).

Esta Nota Técnica apresentará os aspectos e requisitos legais para se levar a efeito o pedido de alteração do contrato, submetendo-a, posteriormente, à análise jurídica com vistas à emissão de parecer conclusivo da Procuradoria Federal junto à ANAC, em cumprimento ao disposto no art. 53, em seu §4º, da Lei nº 14.133/2021.

Em inicial, registre-se que a proposição de adequação operacional em comento foi proposta frente à identificação de pontos de melhoria e ajustes necessários à execução contratual, sem a modificação do seu valor global original. Conforme asseverado pela área técnica de TI, "... a nova forma de apresentação consolidada dos bens e serviços a serem demandados que tornará o processo de planejamento das demandas e gestão da execução do contrato mais simples e menos custoso para a administração pública." (grifo nosso).

Nesse sentido, a Nota Técnica nº 55/2024/GESD/STD propõe quatro categorias de ajustes no Contrato nº 13/ANAC/2024, a saber:

Ajustes Textuais: alterações na Seção 1 do TR (10180977) para refletir um novo entendimento sobre as condições gerais da contratação, o que resultou na geração da nova versão do Termo de Referência Digital sob o nº 3/2025 (11146166), e na Cláusula Terceira do Contrato nº 13/ANAC/2024, removendo referência à Proposta Comercial como anexo, conforme definido na Ata de Reunião (10484610);

Redistribuição de Volumetria: necessidade identificada de demandar itens como Certificado Digital SerproID e GovData, previstos no Anexo IX do ETP 23-2024 (10180972), mas não no objeto contratual propriamente nominado (Cláusula 1.3 - CLÁUSULA PRIMEIRA – OBJETO). Propõe-se uma forma simplificada, baseada em contratos de outras instituições - tendo como exemplo os Contratos com: STN 11261406, RFB 11261435, PGFN 11261483 -, agrupando serviços por categorias, com custos totais estimados e inalterados em R$ 23.205.718,74 para 36 meses, conforme especificado na tabela do subitem 4.3.6 da Nota Técnica 55/2024 (abaixo colada).

Simplificação da Mensuração: propõe-se simplificar o processo de medição de software e atender às disposições da Portaria SGD/MGI 750/2023 e do Manual de Práticas de Contagem do Método SPM v2.1 (IFPUG), o que resultou na inclusão de um critério específico na Seção 'Critérios de medição e pagamento' da nova versão do Termo de Referência Digital sob o nº 3/2025 (11146166), com a definição da utilização do Simple Function Point (SFP) como método de medição.

Revisão de Valores: a partir da nova Proposta Comercial (11251441), datada de 07/03/2025), propõe-se reduzir os custos de INFOVIA (10 Gbps) de R$ 9.950,00 para R$ 7.960,00 (-20%) e Conexão à Internet (400 Mbps) de R$ 21.000,00 para R$ 12.000,00 (-42,86%), com seus efeitos retroativos a 19/07/2024. Os saldos deverão ser realocados para o item "Desenvolvimento e Manutenção de Sistemas - PF", priorizando o projeto SuperApp.

Sintetizada a adequação técnica proposta pela área de TI, para sua melhor contextualização, cabe remissão à base legal correlata, Lei nº 14.133/21, a qual dispõe:

Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;

Art. 125. Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50% (cinquenta por cento).

Art. 127. Se o contrato não contemplar preços unitários para obras ou serviços cujo aditamento se fizer necessário, esses serão fixados por meio da aplicação da relação geral entre os valores da proposta e o do orçamento-base da Administração sobre os preços referenciais ou de mercado vigentes na data do aditamento, respeitados os limites estabelecidos no art. 125 desta Lei.

Art. 130. Caso haja alteração unilateral do contrato que aumente ou diminua os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, no mesmo termo aditivo, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.

Art. 134. Os preços contratados serão alterados, para mais ou para menos, conforme o caso, se houver, após a data da apresentação da proposta, criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais ou a superveniência de disposições legais, com comprovada repercussão sobre os preços contratados.

O termo contratual (10314647), nessa mesma linha, assim dispõe sobre a possibilidade de alteração contratual:

16.1. Eventuais alterações contratuais reger-se-ão pela disciplina dos arts. 124 e seguintes da Lei nº 14.133, de 2021.

16.2. O contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem necessários, até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato.

16.3. As alterações contratuais deverão ser promovidas mediante celebração de termo aditivo, submetido à prévia aprovação da consultoria jurídica do contratante, salvo nos casos de justificada necessidade de antecipação de seus efeitos, hipótese em que a formalização do aditivo deverá ocorrer no prazo máximo de 1 (um) mês (art. 132 da Lei nº 14.133, de 2021).

16.4. Registros que não caracterizam alteração do contrato podem ser realizados por simples apostila, dispensada a celebração de termo aditivo, na forma do art. 136 da Lei nº 14.133, de 2021.

Para o regular prosseguimento dessa instrução processual, a área demandante apresentou as devidas justificativas sobre as alterações pretendidas, sobretudo, visando à possibilidade de uma nova forma de apresentação consolidada dos bens e serviços a serem demandados pela Agência - vide alínea "b" do item 3.2, acima -, o que permitirá, com maior flexibilidade, viabilizar a execução de qualquer um dos itens de serviço previstos no Anexo IX do ETP 23/2024 e, dessa forma, garantir maior flexibilidade na alocação de recursos para atender às necessidades dinâmicas da Agência, mantendo a aderência ao ETP original.

Logo a seguir, a própria área técnica de TI, na Nota Técnica 55/2024 que embasou esta propositura, assevera que:

4.3.6. Destacamos que a forma de apresentação mais simplificada não caracteriza modificação do projeto ou de suas especificações, visto que todos os itens de serviços já estavam previstos no Estudo Técnico Preliminar da Contratação. O que se busca é tornar o processo de execução e planejamento das demandas mais simples e menos custoso para a administração pública."

Ante o exposto, de acordo com essa nova formatação simplificada e consolidada, compreendendo-se que o objeto da contratação se mantém inalterado em seus aspectos técnicos (já que todos previstos no ETP originário), de prima, afasta-se a possibilidade da cogitação de transfiguração do objeto contratado, conforme preceituado no art. 126 da Lei 14.133/2021 (acima transcrito).

De ordem, no que respeita à alínea "c" do item 3.2 supra, novamente relata-se um procedimento de simplificação para viabilizar-se a mensuração de software de acordo com as melhores práticas dispostas na Portaria SGD/MGI 750/2023 e do Manual de Práticas de Contagem do Método SPM v2.1 (IFPUG). Assim sendo, novamente, teremos caracterizada a alteração qualitativa ocorrida sobre pontual aspecto não essencial do objeto contratado e, portanto, não se vislumbrando qualquer transfiguração do objeto primitivamente contratado.

Sem maiores considerações, inferi-se que, no caso das categorias descritas nas alíneas "b" e "c" do item 3.2, suas alterações propostas, s.m.j., encontra respaldo legal na supracitada lei, essencialmente, no inciso II, em sua alínea "b", do art. 124 da Lei 14.1333/21 (novamente, acima transcrito), uma vez que: a) ou se pretende alterar o modo de fornecimento do portifólio completo de bens e serviços do Serpro para essa reconfiguração mais flexível e não excludente daquilo já constante na previsão inicial da contratação; b) ou se pretende adotar melhorias de mensuração de acordo com as normas mais recentes e alinhadas às melhores práticas de TI; e, em ambos os caos, resta ocorrida a verificação técnica da sua melhor aplicabilidade do que ao inicialmente previsto nos termos contratuais originários.

No que tange àquela outra proposição contida na alínea "a" daquele mesmo item 3.2, trata-se de evidente ajuste de ordem documental para que as alterações descritas nas alíneas "b", "c" e "d" se reflitam de forma harmônica e não contraditória sobre todos os demais documentos que se vinculam à contratação por força legal. Logo, obrigatória se fez a elaboração de um novo Termo de Referência Digital - TR 3/2025 (v 1.0) (11146166) e de uma nova Proposta Comercial SERPRO-20250064V001 (11251441) em substituição àqueles originários: Termo de Referência Digital - TR 37/2024 (9920518) e a Proposta Comercial Super App - Nº SERPRO-20240123 (9920537).

Pelo até o momento exposto, reitera-se que, mantido o objeto contratado, ainda que se contemplando a flexibilização dos quantitativos dos itens em suas respectivas categorias, não se vislumbra a transfiguração do objeto originariamente contratado, logo, mantendo-se em estrita obediência às recomendações exaradas no Manual de Licitações e Contratos do TCU - 5ª Edição^[1].

Ademais, vale registrar que, na presente oportunidade, será realizado o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato - vide alínea "d", novamente do item 3.2 acima -, tendo em vista os fatos que se seguem apontados pela área técnica:

4.2.1. O SERPRO apresentou uma nova Proposta Comercial (11251441) na qual apresenta valores reduzidos dos serviços de INFOVIA e Conexão à Internet, conforme se verifica na tabela abaixo. Esta atualização de valores é devido a atualização da sua política de preços que ocorreu durante a assinatura do contrato.

4.2.2. Importante destacar que a nova política de preços do Serpro já estava em vigor durante o período de assinatura do contrato nº 13/ANAC/2024 e que para não atrasar o início da execução dos serviços optou-se pela revisão após a assinatura do contrato. Os novos valores retroagirão à data de assinatura do contrato, ou seja, 19 de julho de 2024.

4.2.3. Os saldos provenientes da redução dos valores dos serviços INFOVIA e Conexão à Internet foram realocados para ampliar a volumetria do Item 3 - Desenvolvimento e Manutenção de Sistemas - PF, visando atender às demandas priorizadas do projeto SuperApp (Jornada do Passageiro).

Para fins de garantia da devolução integral da diferença acumulada e retroativa de pagamentos a maior realizados, foi inserida cláusula específica a respeito da obrigatoriedade do seu estorno pela Contratada, da obrigatoriedade da sua validação e acompanhamento pelo Gestor do Contrato e, por fim, das condições financeiras desse estorno.

Em seguimento, para consignar a alteração contratual proposta, foi elaborada a minuta^[8] de Termo Aditivo SEI! 11272157 a ser submetida à analise e aprovação da Procuradoria Federal junto a ANAC.

Por derradeiro e oportuno, considerando que as alterações propostas focam em ajustes operacionais e de gestão já amparados pela legislação e pelo contrato, sem aparente complexidade jurídica que demandasse discussão prévia, optou-se por submeter a matéria corriqueira em pauta diretamente à análise formal da Procuradoria Federal.

Diante do exposto, considerando a conveniência e o interesse administrativo pela alteração proposta, com a anuência da Sra. Gerente de Gestão Estratégica de Recursos, encaminhem-se os autos ao Senhor Superintendente de Administração e Finanças - SAF para análise prévia e, ato contínuo, sua remessa à Procuradoria Federal junto à ANAC em cumprimento ao disposto no art. 53, em seu §4º, da Lei nº 14.133/2021.

Ao final, que se restituam os autos à GTLC para a realização das diligências recomendadas no Parecer conclusivo da Procuradoria Federal, a partir de quando serão os autos submetidos à apreciação da Diretoria desta Agência, que, então munida de informações completas e precisas, autorize a celebração do instrumento proposto.

Encaminhem-se os autos à Procuradoria Federal para emissão de parecer jurídico conclusivo a respeito da matéria em pauta, em cumprimento ao art. 38, em seu §4º, da Lei nº 14.133/2021, c/c ao art. 24, inciso VI, do Regimento Interno da ANAC.

[1] As alterações contratuais, tanto quantitativas quanto qualitativas, devem respeitar os limites estabelecidos nos arts. 125 e 126 da Lei 14.133/2021. Isso significa que elas não podem transfigurar o objeto da contratação e devem observar o limite de acréscimo de 25% do valor do contrato atualizado (inclusos, portanto, eventuais reajustes, repactuações ou recomposições) de obras, serviços ou compras, ou de 50% no caso de reforma de edifício ou de equipamento, mantendo as condições originais do contrato. (Manual de Licitações e Contratos do TCU - 5ª Edição - 6.2.1. Alteração do contrato Unilateral)

Documento assinado eletronicamente por Humberto Araujo Coser, Analista Administrativo, em 02/04/2025, às 11:30, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Laerte Gimenes Rodrigues, Gerente Técnico, em 02/04/2025, às 13:38, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Silvia de Souza Barbosa, Gerente, em 02/04/2025, às 13:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Alberto Eduardo Romeiro Júnior, Superintendente de Administração e Finanças, em 02/04/2025, às 13:52, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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