SEI/ANAC - 9605890 - Nota Técnica

Contratação de serviços de subscrição de licenças de aplicativo de acesso à base de dados de voos em tempo real.

Trata-se de solicitação advinda da Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos (SAS), instruída sob o processo nº 00058.014195/2023-12, para a contratação de 3 (três) licenças (subscrição) de aplicativo de acesso à base de dados de voos em tempo real, pelo prazo de 12 (doze) meses, conforme Termo de Referência_37_2023 (sei! 9254289).

Sob a égide da Lei nº 14.133/21, a fase preparatória do processo licitatório, segundo o art. 18, é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;

II - a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso;

III - a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento;

IV - o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação;

VI - a elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará obrigatoriamente como anexo do edital de licitação;

VII - o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução de obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de escala;

VIII - a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

IX - a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio;

X - a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual;

XI - a motivação sobre o momento da divulgação do orçamento da licitação, observado o art. 24 desta Lei.

§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação (...)

Nessa linha, é a Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022 que dispõe sobre o processo de contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP do Poder Executivo Federal. Ocorre que, segundo estimativa apresentada na instrução processual inicial - R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais)^[1] (sei! 9319311) -, a aplicação dessa IN torna-se facultativa, exceto quanto ao disposto nos seus arts. 6º e 24^[2].

Art. 1º As contratações de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP serão disciplinadas por esta Instrução Normativa.

§ 1º Para contratações cuja estimativa de preços seja inferior ao disposto no inciso II do art. 75 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, ou seja, contratações diretas por dispensa em razão do valor que são normatizadas pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 67, de 8 de julho de 2021, e suas atualizações, a aplicação desta norma é facultativa, exceto quanto ao disposto nos arts. 6º e 24 desta Instrução Normativa, devendo o órgão ou entidade realizar procedimentos de contratação adequados, nos termos da legislação vigente.

Também a elaboração do Estudo Técnico Preliminar pode ser dispensada, de acordo com o inciso II, art. 14, da IN SEGES/ME nº 58/2022, que dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP, para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital, entretanto, no caso concreto, providenciou-se o Estudo Técnico Preliminar - ETP 38/2023 (sei! 9189896).

I - é facultada nas hipóteses dos incisos I, II, VII e VIII do art. 75 e do § 7º do art. 90 da Lei nº 14.133, de 2021; e

II - é dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021, e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos.

Com relação ao Gerenciamento de Riscos, evidencia-se o Mapa de Riscos Comuns (sei! 9606472), elaborado no âmbito desta Superintendência de Administração e Finanças, e publicado no Boletim de Pessoal e Serviços, v. 14, nº 17, de 26 de abril de 2019, do qual se destaca:

Parágrafo único. No caso em que a Equipe de Planejamento da Contratação identifique riscos não listados no Mapa de Riscos Comuns e que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance de resultados, deverá elaborar Mapa de Riscos específico para a contratação.

Quanto aos demais requisitos elencados no art. 18 da Lei nº 14.133/21, verificam-se presentes, seja no Aviso de Dispensa Eletrônica (sei! 9646006)^[3], seja no Termo de Referência (sei! 9254289), orientado pelo inciso XXIII, art. 6º, da referenciada lei^[4], e composto pelos seguintes tópicos: 1. Das condições gerais da contratação; 2. Fundamentação e descrição da necessidade da contratação; 3. Descrição da solução como um todo considerado o ciclo de vida do objeto; 4. Requisitos da contratação; 5. Vistoria; 6. Modelo de execução contratual; 7. Materiais a serem disponibilizados; 8. Informações relevantes para o dimensionamento da proposta; 9. Modelo de gestão do contrato; 10. Forma e critérios de seleção do fornecedor mediante o uso do sistema de dispensa eletrônica; 11. Adequação orçamentária; 12. Reajuste de preços; e 13. Aprovação.

Por fim, nos termos do Decreto nº 10.947/22, esclarece-se que o objeto em comento foi incluído no Plano de Contratação Anual (PAC) 2024, sob o registro DFD 10/2024 vinculado à contratação nº 113214-8/2024 (sei! 9618668).

De acordo com o relatado na Nota Técnica nº 10/2024/GTLC/GEST/SAF (sei! 9588083), para a demanda em questão foi realizada uma pesquisa de mercado conforme propõe a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021, que dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Ocorre que não foi possível definir um valor estimado para a contratação em função da ausência de empresas habilitadas para o presente objeto.

Nesse contexto, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 estabelece em seu art. 7°, §4°, que na hipótese de dispensa de licitação com base nos incisos I e II do art. 75 da Lei nº 14.133/2021, a estimativa de preços de bens e serviços em geral poderá ser realizada concomitantemente à seleção da proposta economicamente mais vantajosa. Tal normativo estabelece, ainda, que a verificação quanto à compatibilidade de preços será formal e deverá considerar, no mínimo, o número de concorrentes no procedimento e os valores por eles ofertados.

Art. 7º Nas contratações diretas por inexigibilidade ou por dispensa de licitação, aplica-se o disposto no art. 5º.

§ 4º Na hipótese de dispensa de licitação com base nos incisos I e II do art. 75 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, a estimativa de preços de que trata o caput poderá ser realizada concomitantemente à seleção da proposta economicamente mais vantajosa.

§ 5º O procedimento do § 4º será realizado por meio de solicitação formal de cotações a fornecedores.

Desse modo, a estimativa de preços para a contratação das licenças do citado aplicativo será realizada concomitantemente à seleção da proposta economicamente mais vantajosa. Em outra análise, verifica-se que o valor inicial apresentado no Termo de Referência_37_2023 (sei! 9254289) indica o total de R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais) e, dessa forma, enquadra-se no limite para contratação direta, dispensando-se a licitação, conforme autoriza a Lei nº 14.133/21 - Lei de Licitações e Contratos Administrativos:

I - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores; (Vide Decreto nº 10.922, de 2021) (Vigência)

II - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras;

Nessa linha, a Secretaria de Gestão do Ministério da Economia elaborou a Instrução Normativa nº 67/2021, que dispõe sobre a dispensa de licitação, na forma eletrônica, de que trata a Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, e instituiu o Sistema de Dispensa Eletrônica, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Destaca-se:

Art. 4º Os órgãos e entidades adotarão a dispensa de licitação, na forma eletrônica, nas seguintes hipóteses:

II - contratação de bens e serviços, no limite do disposto no inciso II do caput do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021;

§ 1º Para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do caput, deverão ser observados:

I - o somatório despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora; e

II - o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.

§ 2º Considera-se ramo de atividade a linha de fornecimento registrada pelo fornecedor quando do seu cadastramento no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf), vinculada:

I - à classe de materiais, utilizando o Padrão Descritivo de Materiais (PDM) do Sistema de Catalogação de Material do Governo federal; ou

II - à descrição dos serviços ou das obras, constante do Sistema de Catalogação de Serviços ou de Obras do Governo federal." (grifou-se)

Percebe-se que, além de se determinar o procedimento por meio do qual a Administração deve efetivar a contratação, qual seja, o Sistema de Dispensa Eletrônica^[5], pretendeu-se regulamentar o inciso II, §1º, do art. 75 da Lei 14.133/21 - replicado e destacado no normativo em ensejo - através da inclusão do §2º acima transcrito, que trouxe uma definição para ramo de atividade. Nota-se o intuito de nortear o procedimento de dispensa de licitação, evitando-se o fracionamento da despesa.

A essa respeito, segue o conceito de fracionamento de despesa, segundo o Manual de Licitações e Contratos da Advocacia Geral da União (AGU)^[6]:

Assim, com base na inferida correlação do objeto com a descrição dos itens constantes do Sistema de Catalogação de Materiais e Serviços (sei! 9628831), informa-se que não se identificou nas contratações realizadas ou naquelas programadas para 2024 (sei! 9628914), objetos de mesma natureza (CATSER nº 26077 - Software como Serviço - Saas) passíveis de caracterizar o fracionamento da despesa, na UASG 113214.

Ultrapassada a premissa da legalidade da dispensa de licitação, passa-se ao procedimental; transcreve-se da IN nº 67/2021:

Art. 6º O órgão ou entidade deverá inserir no sistema as seguintes informações para a realização do procedimento de contratação:

II - as quantidades e o preço estimado de cada item, nos termos do disposto no inciso II do art. 5º, observada a respectiva unidade de fornecimento;

III - o local e o prazo de entrega do bem, prestação do serviço ou realização da obra;

IV - o intervalo mínimo de diferença de valores ou de percentuais entre os lances, que incidirá tanto em relação aos lances intermediários quanto em relação ao lance que cobrir a melhor oferta;

V - a observância das disposições previstas na Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.

VI - as condições da contratação e as sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;

VII - a data e o horário de sua realização, respeitado o horário comercial, e o endereço eletrônico onde ocorrerá o procedimento.

Parágrafo único. Em todas as hipóteses estabelecidas no art. 4º, o prazo fixado para abertura do procedimento e envio de lances, de que trata o Capítulo III, não será inferior a 3 (três) dias úteis, contados da data de divulgação do aviso de contratação direta.

Veja-se que o conteúdo elencado nos incisos I a VII encontra-se presente no Termo de Referência (sei! 9254289) e, uma vez que a proposta de dispensa de licitação esteja aprovada pela autoridade competente - no caso, o Sr. Superintendente de Administração e Finanças, de acordo com a IN ANAC nº 29/2009 e alterações -, será inserido no Sistema de Dispensa Eletrônica. Quanto ao aviso de contratação direta, previsto no parágrafo único do artigo em análise, adotou-se o modelo padronizado pela AGU, incluindo-se, por força do art. 5º da Instrução Normativa SEGES/ME nº 116/2021, a exigência de a pessoa física, ao ofertar seu lance ou proposta, acrescentar o percentual de 20% (vinte por cento) do valor de comercialização a título de contribuição patronal à Seguridade Social, para fins de melhor avaliação das condições da contratação pela Administração (sei! 9646006).

Adiante, harmonizando-se o preconizado pela Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União - TCU^[7]com o art. 16, da IN nº 67/2021 - SEGES, realizar-se-á a estimativa de preço concomitantemente à seleção da proposta mais vantajosa, conforme mencionado no item 3.2 deste expediente. Nesse sentido, de acordo com o Manual do Sistema de Dispensa Eletrônica^[8], destaca-se que a escolha pela estimativa de preços concomitante à seleção da proposta é ato discricionário da Administração.

Art. 16. Definido o resultado do julgamento, quando a proposta do primeiro colocado permanecer acima do preço máximo definido para a contratação, o órgão ou a entidade poderá negociar condições mais vantajosas.

§ 1º Na hipótese de a estimativa de preços ser realizada concomitantemente à seleção da proposta economicamente mais vantajosa, nos termos do § 4º do art. 7º da Instrução Normativa nº 65, de 2021, a verificação quanto à compatibilidade de preços será formal e deverá considerar, no mínimo, o número de concorrentes no procedimento e os valores por eles ofertados.

§ 2º Concluída a negociação, se houver, o resultado será registrado na ata do procedimento, devendo esta ser anexada aos autos do processo de contratação. (grifou-se)

Para tanto, no momento oportuno assegurar-se-á de que a empresa selecionada está apta para contratar com a Administração, conforme requisitos de habilitação previstos no Aviso de Dispensa Eletrônica (sei! 9646006).

Quanto ao instrumento para formalizar a avença, haja vista a prerrogativa do art. 95 da Lei nº 14.133/21, sugere-se, neste caso, optar pela substituição do termo de contrato pela nota de empenho da despesa:

Art. 95. O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço:

I - dispensa de licitação em razão de valor;

II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor.

Em que pese a Lei nº 14.133/2021 prever em seu artigo 75, § 4º, que “as contratações de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo serão preferencialmente pagas por meio de cartão de pagamento, cujo extrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)” tal forma de pagamento não encontra-se regulamentada e, dessa forma o item 7.26 do Termo de Referência (sei! 9254289) traz a informação de que o pagamento será realizado através de ordem bancária, para crédito em banco, agência e conta corrente indicados pelo contratado.

Ao fim, julga-se dispensável a manifestação jurídica sobre a matéria, nos termos Orientação Normativa AGU nº 69/2021; nada obstante, com o intuito de robustecer a instrução processual, providenciou-se a Lista de Verificação (sei! 9646562)^[9] disponibilizada pela AGU para as situações de contratação direta.

ON AGU 69/2021: Não é obrigatória manifestação jurídica nas contratações diretas de pequeno valor com fundamento no art. 75, I ou II, E § 3º da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, salvo se houver celebração de contrato administrativo e este não for padronizado pelo órgão de assessoramento jurídico, ou nas hipóteses em que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da legalidade da dispensa de licitação. Aplica-se o mesmo entendimento às contratações diretas fundadas no art. 74, da Lei nº 14.133, de 2021, desde que seus valores não ultrapassem os limites previstos nos incisos I e II do art. 75, da Lei nº 14.133, de 2021.

[1] O Decreto nº 11.871, de 29 de dezembro de 2023, atualizou o valor de que trata o art. 75, caput, inciso II para R$ 59.906,02 (cinquenta e nove mil novecentos e seis reais e dois centavos).

[2] O art. 6º foi atendido pelo Despacho GTGT (sei! 9618668), enquanto que, em atenção ao art. 24, a previsão de reajuste de preços do contrato a ser firmado seguirá o Índice de Custos de Tecnologia da Informação - ICTI, mantido pela Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA.

[4] XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos: a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas; c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto; d) requisitos da contratação; e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade; g) critérios de medição e de pagamento; h) forma e critérios de seleção do fornecedor; i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado; j) adequação orçamentária;

[5] Art. 3° O Sistema de Dispensa Eletrônica constitui ferramenta informatizada integrante do Sistema de Compras do Governo Federal – Comprasnet 4.0, disponibilizada pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, para a realização dos procedimentos de contratação direta de obras, bens e serviços, incluídos os serviços de engenharia.

[6] Manual de licitações e contratações administrativas / Marinês Restelatto Dotti, Ronny Charles Lopes, Teresa Vilac. Brasília: AGU, 2014. p. 147.

[7] É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

[9] A lista de verificação foi elaborada com base na disciplina conferida pela Lei nº 14.133/21 e pela IN SEGES/ME nº 67/2021 às hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação. A lista pressupõe a utilização dos modelos de editais, contratos e termos de referência elaborados pela CNMLC, uma vez que tais modelos cumprem os requisitos legais essenciais, dispensando sua verificação específica. Fonte: www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/l14133_lista_de_verificacao_contratacao_direta.docx.

Diante do relatado, e mediante a anuência subscrita da Sra. Gerente de Gestão Estratégica de Recursos, submete-se a proposta de Aviso de Dispensa Eletrônica (sei! 9646006) para aprovação do Sr. Superintendente de Administração e Finanças e consequente divulgação, por esta Gerência Técnica de Licitações e Contratos (GTLC), da dispensa de licitação no Portal de Compras do Governo Federal.

Documento assinado eletronicamente por Fabiano Benedito de Siqueira Bento, Analista Administrativo, em 06/02/2024, às 15:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Laerte Gimenes Rodrigues, Gerente Técnico, em 06/02/2024, às 18:22, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Silvia de Souza Barbosa, Gerente, em 07/02/2024, às 10:47, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Alberto Eduardo Romeiro Júnior, Superintendente de Administração e Finanças, em 07/02/2024, às 13:59, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 9605890 e o código CRC 42A0CBCB.