SEI/ANAC - 11688940 - Nota Técnica

Análise do Parecer Jurídico exarado pela Procuradoria Federal junto à ANAC, referente a regularidade jurídica do procedimento e da minuta de Edital de Pregão Eletrônico, que tem por objeto a contratação da prestação de serviços de manutenção predial, sob demanda, para a ANAC no Rio de Janeiro/RJ.

Trata-se do retorno do processo 00058.035883/2025-70, referente ao processo de contratação de serviços de manutenção predial, sob demanda, para a ANAC no Rio de Janeiro/RJ.

A Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC, por meio do Parecer nº 01256/2025/CMA/PFEANAC/PGF/AGU SEI! 11674855, entendeu pela regularidade jurídica, com ressalvas, condicionada ao atendimento das recomendações indicadas no referido Parecer. Em e-mail (11681276) enviado a equipe de planejamento da contratação, a GTLC solicitou manifestação relacionada aos itens 29, 33, 36, 43, 47, 48, 91 e 94.

“29. Quanto ao mapa de riscos, percebe-se que não foi juntado aos autos, o que deve ser providenciado (art. 18, inciso X, da Lei nº 14.133/2021), adotando-se, para todas as fases da contratação, o modelo disponível no módulo de Gestão de Riscos Digital, consoante o item 5 do Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação de Obras e Serviços de Engenharia.”

A Matriz de Riscos nº 4/2025, documento SEI nº 11572168, encontra-se regularmente juntada aos autos, elaborada em conformidade com o art. 18, inciso X da Lei nº 14.133/2021.

A matriz contempla as fases de planejamento, seleção do fornecedor e gestão contratual, contendo riscos, causas, impactos, ações preventivas, responsáveis e o aceite formal dos riscos.

“33. Nas licitações de obras e serviços de engenharia e arquitetura, sempre que adequada ao objeto da licitação, será preferencialmente adotada a Modelagem da Informação da Construção (Building Information Modelling - BIM) ou tecnologias e processos integrados similares ou mais avançados que venham a substituí-la (art. 19, §3º, da Lei nº 14.133, de 2021), que deverá ser atendida ou justificada pela Administração.”

Considerando que o objeto trata exclusivamente da prestação de serviços eventuais de manutenção predial, sob demanda, sem projeto executivo ou obras estruturais, conclui-se que não se aplica a utilização de BIM nesta contratação. A prestação será feita por chamados pontuais, sem necessidade de modelagem ou integração de disciplinas técnicas em projeto único.

"43. Sem embargo disso, e apesar de se tratar de documento extremamente técnico, cuja avaliação cabe, em última instância, à própria Administração, constata-se a necessidade de atendimento adicional às recomendações abaixo, a saber:

a) recomenda-se que seja utilizado o Termo de Justificativas Técnicas Relevantes Obras e serviços de engenhariaLei 14.133 (agosto/2023), conforme Portaria Normativa PGF/AGU n. 73/202. Tal termo encontra-se:https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia

b)de acordo com o art. 46, § 1º, da Lei n. 14.133, de 2021, é vedada a realização de serviços de engenharia sem projeto executivo, ressalvadas as hipóteses previstas no art. 18, § 3º ou no art. 14, § 4º da Lei nº 14.133, de 2021,o que demanda saneamento da instrução processual, mediante a juntada do projeto executivo ao edital, a justificativa técnica de sua desnecessidade ou a justificativa para atribuir a obrigação de sua elaboração pelo contratado.

c) definir o local de realização dos serviços, em consonância com o art. 47, §2º, da Lei n. 14.133/21, sendo admitida a exigência de deslocamento de técnico ao local da repartição ou a exigência de que o contratado tenha unidade de prestação de serviços em distância compatível com as necessidades da Administração, levando em conta os custos de deslocamento e a garantia da ampla participação e competitividade do certame, o que deve ser objeto de justificativa nos autos.

d) Em relação ao pagamento das peças eventualmente necessárias (passíveis de troca), a Administração deve ter a precaução de, durante a execução contratual, não só exigir notas fiscais, recibos, tabelas do fabricante ou outros documentos como aferir a compatibilidade dos preços pagos com o mercado por meio de pesquisa de preços (cf. Acórdãos TCU nº 3.123/2017 - 2ª Câmara e nº 1.238/2016 - Plenário, por analogia).

e) recomenda-se que a Administração analise se as exigências de qualificação técnica/econômico-financeira, guardam compatibilidade e proporcionalidade com as peculiaridades do objeto contratual a ser executado, aferidas por meio da análise da complexidade do objeto, da essencialidade do serviço e dos riscos decorrentes de sua paralisação em função da eventual incapacidade econômica/técnica da contratada em suportar as obrigações contratuais (art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal e art. 70, inciso III, da Lei nº 14.133, de 2021). Alerta-se que exigências de qualificação técnica/econômico-financeira excessivas vêm sendo reputadas como ilícitas pelos órgãos de controle, pois tendem a restringir a competitividade. Desse modo, sugere-se que seja detidamente avaliada e motivada essa exigência.

f) em razão das peculiaridades do objeto, a equipe de planejamento deve ter integrante com formação em engenharia e/ou arquitetura e/ou técnica industrial. Confira-se, nesse sentido, os ditames abaixo da INSEGES/MP nº 05/2017: "Art. 22, § 1º A equipe de Planejamento da Contratação é o conjunto de servidores, que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da Contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.

g) a área técnica deverá certificar-se de que todos os elementos do art. 6º, XXV, da Lei nº 14.133, de 2021 foram contemplados no termo de referência (Súmula TCU nº 261). Recomenda-se ainda a consulta à Decisão Normativa CONFEA nº 106/2015 e à OT - IBR 001/2006, do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pública -IBRAOP. Tais documentos trazem orientações específicas sobre o conteúdo de projetos básicos para obras e serviços de engenharia planejados pela Administração Pública.

g) os responsáveis pela produção dos elementos e/ou peças técnicas exclusivamente relacionados com engenharia e/ou arquitetura e/ou técnica industrial devem ser identificados nos autos (art. 2º, I, da IN Conjunta MP/CGU nº 01/2016)."

Em atenção às recomendações apresentadas pela Procuradoria, esclarece-se que o objeto da presente contratação refere-se à prestação de serviços eventuais de manutenção predial, sob demanda, conforme previamente descrito e padronizado no Anexo I do Termo de Referência.

Nos termos do art. 6º, XXI, alínea “a”, da Lei nº 14.133/2021, os serviços contratados enquadram-se como serviços comuns de engenharia, definidos como:

“Todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos bens”.

Portanto, trata-se de objeto padronizado, sem complexidade técnica, e que não constitui obra nem serviço especial de engenharia, o que afasta a obrigatoriedade de elaboração de projeto executivo, conforme dispõe o art. 46, § 1º, da Lei nº 14.133/2021:

“É vedada a realização de obras e serviços de engenharia sem projeto executivo, ressalvada a hipótese prevista no § 3º do art. 18 desta Lei.”

“Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.”

É exatamente essa a situação da contratação em tela: o Termo de Referência, acompanhado da planilha de serviços com valores unitários previamente definidos, garante a clareza e a completude das especificações técnicas necessárias para que as licitantes formulem suas propostas e para que a execução contratual ocorra de maneira adequada e verificável.

Quanto à exigência de ART (ou RRT), conforme estabelece o art. 1º da Lei nº 6.496/1977, todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer serviços profissionais referentes à engenharia, arquitetura ou agronomia fica sujeito à Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Contudo, a obrigatoriedade da ART pressupõe a existência de atividade técnica efetivamente desempenhada por profissional legalmente habilitado, conforme também previsto na Lei nº 5.194/1966, que regula o exercício dessas profissões, e complementado pela atual Resolução CONFEA nº 1.137/2023.

No caso em questão, trata-se de serviços eventuais de manutenção predial padronizados, elencados no Anexo I do Termo de Referência. Tais atividades:

Não envolvem inovação técnica, alteração estrutural ou intervenção que requeira projeto executivo;

São ações rotineiras, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, conforme a definição de serviço comum de engenharia no art. 6º, XXI, “a” da Lei nº 14.133/2021;

Podem ser executadas com base em Termo de Referência, sem exigência de projeto executivo, nos termos do art. 18, §3º e art. 46, §1º da Lei nº 14.133/2021.

Desse modo, a exigência de ART somente seria cabível caso a execução de determinado serviço eventual, específico, demandasse a atuação direta de profissional habilitado e fosse, portanto, classificado como serviço técnico regulado pelo Sistema CONFEA/CREA.

Na ausência desses requisitos, e considerando que os serviços descritos no presente instrumento são atividades operacionais e padronizadas, a exigência de ART não se impõe automaticamente, devendo ser avaliada caso a caso, conforme a natureza técnica da demanda específica. Pelos mesmos motivos, não se faz necessária a presença de um engenheiro ou arquiteto na equipe de planejamento.

Sobre o não preenchimento do Termo de Justificativas Técnicas Relevantes (TJR), a presente contratação refere-se exclusivamente à prestação de serviços eventuais, de natureza padronizada e rotineira, relacionados à manutenção predial da unidade da ANAC no Rio de Janeiro. Tais serviços são executados sob demanda, sem mão de obra residente, conforme listagem prévia constante do Anexo I do Termo de Referência.

De acordo com o art. 6º, inciso XXI, alínea “a”, da Lei nº 14.133/2021, classificam-se como serviços comuns de engenharia aqueles que envolvem ações padronizáveis de manutenção, adequação e adaptação de bens móveis ou imóveis, com preservação de suas características originais.

Em complemento, o próprio modelo de “Termo de Justificativas Técnicas Relevantes” da AGU reconhece que o enquadramento como serviço comum ou especial se dá a partir da análise de padronização no mercado, e não necessariamente da complexidade executiva.

Como os serviços ora contratados são padronizados, não demandam projeto executivo nem apresentam risco técnico ou estrutural e, via de regra, sequer demandam ART, não se verifica a necessidade de elaboração do referido termo. Ademais, não se trata de obra nem de serviço de engenharia especial, o que reforça sua simplicidade, padronização e desnecessidade de instruções adicionais.

Dessa forma, entende-se devidamente justificada a ausência de projeto executivo, ART prévia, engenheiro integrante na equipe de planejamento e Termo de Justificativas Técnicas, com base na classificação como serviço comum de engenharia, nos dispositivos expressos da Lei nº 14.133/2021 e na própria natureza do objeto contratual.

O Termo de Referência informa que os serviços serão realizados exclusivamente na sede da ANAC no Rio de Janeiro, conforme indicado no item 5.2.

Em razão da imprevisibilidade da demanda, e da natureza eventual, não foi exigida estrutura local da contratada, mas sim disponibilidade para deslocamento mediante convocação, conforme item 6.7.

A recomendação foi integralmente atendida, conforme os seguintes dispositivos do Termo de Referência:

5.1.2.3: estabelece que os serviços constantes da listagem do Anexo I serão remunerados conforme os preços da proposta, incluindo mão de obra, materiais e BDI, não sendo aplicável qualquer repasse posterior por peças.

5.1.2.4 e seguintes: para serviços não constantes da listagem, está prevista metodologia de formação de preço com base em SINAPI, tabelas oficiais e cotações com no mínimo três orçamentos, sendo obrigatória validação e aprovação da fiscalização da ANAC, inclusive com realização de pesquisa de mercado paralela pela Administração (subitem 5.1.2.4.3).

Os serviços somente serão executados após aprovação formal da fiscalização (5.1.2.7), e a medição será feita após a execução (5.1.2.8).

Portanto, os mecanismos propostos garantem que os preços de materiais e serviços eventuais estejam previamente validados e controlados, atendendo à jurisprudência do TCU e à orientação da PGF (Enunciado 63).

As exigências de qualificação foram formuladas com base na complexidade limitada dos serviços (eventuais, comuns, padronizados e facilmente encontrados no mercado). Nesse sentido, entende-se que o nível de exigências não é excessivo, conforme pode-se observar no item 9 do Termo de Referência.

O Termo de Referência contempla todos os requisitos do art. 6º, XXV, da Lei 14.133/2021, incluindo escopo, justificativa, critérios de medição, forma de execução, e obrigações das partes.

Quanto à identificação dos responsáveis técnicos, informa-se que não existem elementos e/ou peças técnicas exclusivamente relacionados com engenharia e/ou arquitetura e/ou técnica industrial, portanto não há o que ser identificado nesse sentido.

"43. Recomenda-se que a Administração se certifique de que as especificações técnicas previstas no Termo de Referência atendem às premissas acima citadas."

Informamos que as especificações técnicas foram elaboradas de acordo com as premissas do subitem 1.1 do anexo V da IN SEGES/MP nº 05/2017.

"47. Diante disso, como condição preliminar à realização da licitação, cabe à Administração atestar nos autos, à luz dos dispositivos acima citados, a viabilidade jurídica de terceirização das atividades a serem licitadas e contratadas.

48. Em sendo assim, compete à Administração demonstrar que a contratação pretendida se encontra em consonância com o disposto na Lei n. 14.133, de 2021."

Informamos que os serviços de manutenção predial são passíveis de terceirização pela Administração, tendo em vista a inexistência de cargos na Agência compatíveis com a realização de tais serviços. Dessa forma, não se enquadram em nenhuma das vedações descritas no Art. 9° da IN SEGES/MP nº 05/2017 e a terceirização é permitida de acordo com o Art. 48 da Lei n. 14.133/2021.

"91. Como se tratam de tópicos referente a matéria técnica, cabe exclusivamente à Administração manifestar-se a respeito das exigências acima mencionadas."

Em relação à aplicação de BDI diferenciado para materiais de reposição, cabe destacar a diferença entre a presente contratação e outras realizadas pela Agência, também de manutenção predial, como a que atende as unidades de São Paulo e São José dos Campos, Processo SEI 00058.023578/2024-54.

Na contratação citada estavam previstos três itens: mão de obra fixa, materiais de reposição (usados nos serviços da equipe fixa) e serviços eventuais. Desta forma, para o item dos materiais de reposição era razoável a aplicação do BDI diferenciado, enquanto para os serviços eventuais, que são configurados pela prestação de serviço com fornecimento de materiais, é aplicado o BDI padrão.

Na presente contratação não há a previsão de contratação de mão de obra fixa ou de fornecimento de materiais de reposição. Ela corresponde apenas ao item Serviços Eventuais, constantes da listagem anexa ao Termo de Referência, que incluem a prestação de serviço com os materiais que forem necessários a sua realização.

Por esta razão, entendemos que não caberia a aplicação de BDI diferenciado na contratação de serviços eventuais de manutenção predial, seguindo o mesmo entendimento aplicado pela Agência nas contratações do item Serviços Eventuais nas demais localidades em que há prestação desse serviço.

Portanto, para que a Administração elabore seu orçamento de referência, deverá avaliar o regime tributário que lhe for mais vantajoso. Para tanto, recomenda-se a simulação das duas condições possíveis de recolhimento da contribuição previdenciária pelas empresas, elaborando duas planilhas, a fim de constatar qual será o mais vantajoso.

Para a realização de uma comparação perfeita de custos nos regimes onerado e desonerado seria necessário termos os preços unitários de todos os itens da contratação para os regimes onerado e desonerado, aplicando sobre eles os BDIs previstos para cada um desses regimes e com isso obtendo-se os preços totais estimados para ambos os cenários.

No caso dos itens cujos preços são oriundos do SINAPI isso é possível, porém nos itens cujos custos foram estimados com base em pesquisa de mercado as empresas não nos enviam preços com essa diferenciação, o que inviabiliza uma comparação perfeita.

Diante dessas limitações, fizemos uma simulação considerando preços unitários diferentes para os itens estimados com base no SINAPI e mantendo os mesmos preços para os itens que vieram de pesquisa de mercado. Além disso, para termos uma melhor comparação, calculamos os valores totais dos itens oriundos do SINAPI em ambos os regimes, o que nos permite constatar qual o melhor regime para aquela amostra de itens. Em ambas as simulações a opção mais econômica foi pelo regime onerado, conforme demonstrado na Planilha SEI 11693720.

Desta forma mantivemos o orçamento estimado original, no valor de R$ 213.743,43 (duzentos e setenta e três mil setecentos e quarenta e três reais e quarenta e três centavos).

Pelo exposto, foram justificados todos os apontamentos, recomendações ou sugestões dos itens 29, 33, 36, 43, 47, 48, 91 e 94 do Parecer emitido pela Procuradoria Federal junto a esta equipe de planejamento. Os demais apontamentos serão tratados pela Gerência Técnica de Licitações e Contratos.

Documento assinado eletronicamente por Lucas de Souza Fraga, Coordenador(a), em 18/06/2025, às 10:47, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Eduardo Barbosa de Oliveira, Analista Administrativo, em 18/06/2025, às 10:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por João Carlos Sardinha Junior, Gestor de Contrato, em 18/06/2025, às 10:53, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 11688940 e o código CRC 79B3A0FF.