SEI/ANAC - 11808819 - Relatório de Diretoria

Trata-se de pedido de revisão extraordinária do Contrato de Concessão nº 003/ANAC/2017 – SBSV, protocolado em 12/09/2024, em que a Concessionária do Aeroporto de Salvador S.A. requer a compensação das perdas decorrentes dos efeitos da pandemia da Covid-19 no ano de 2024.

O pleito^[1] da Concessionária teve por fundamento o enquadramento da pandemia da Covid-19 como evento de força maior ou caso fortuito, risco atribuído ao Poder Concedente na cláusula 5.2.8 do referido Contrato de Concessão, quando a cobertura do risco não pode ser contratada junto a instituições seguradoras, no mercado brasileiro, na data da ocorrência ou quando não houver apólices vigente que cubram o evento. O valor do reequilíbrio pleiteado era de R$ 183.731.505,84 (cento e oitenta e três milhões, setecentos e trinta e um mil, quinhentos e cinco reais e oitenta e quatro centavos) e a Concessionária solicitou que a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro se desse por meio de compensação de contribuições variáveis.

Em breve síntese, a Concessionária argumentou que os impactos da pandemia perduram mesmo após a declaração de encerramento do estado de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional, por meio do Decreto Federal nº 11.077, de 20/05/2022, e a declaração do término da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional pela Organização Mundial da Saúde (OMS), em 05/05/2023. De forma a justificar os efeitos remanescentes da pandemia no ano de 2024, a Concessionária pontuou que: (i) o tráfego aéreo brasileiro ainda não havia conseguido retomar os níveis observados nos anos de 2018 e 2019; (ii) o aumento do nível de endividamento das empresas aéreas, com a postergação dos pagamentos de leasing das aeronaves, o que impediu que elas tivessem acesso a capital após a pandemia; (iii) a escassez de aeronaves impôs a necessidade de reorganização das aeronaves disponíveis para as rotas de passageiros mais rentáveis, o que provocou a reconfiguração das malhas aéreas, com consequente redução da oferta de frequências e destinos em rotas diretas menos atrativas; (iv) o aumento do preço do querosene da aviação (QAV) e a escassez de aeronaves levou as empresas aéreas a priorizarem a rentabilidade das operações aéreas em detrimento da expansão da malha; e (v) a pandemia impactou de forma mais severa as classes baixa e média da população, sendo que esta última representa uma parcela significativa do mercado doméstico.

Em 25/11/2024, a Superintendência de Regulação Econômica de Aeroportos (SRA) apresentou^[2] à Concessionária o resultado da análise do pleito, nos termos da Nota Técnica n° 209/2024/GEIC/SRA (SEI! 10691310), e informou que eventuais revisões extraordinárias em decorrência da pandemia da Covid-19 deveriam ser acompanhadas da celebração de termos aditivos, conforme as manifestações anteriores^[3] da Procuradoria Federal junto à Anac e dos votos^[4] da Diretoria Colegiada a respeito do tema, principalmente nos processos relativos aos efeitos da pandemia no ano de 2023. Assim, foi submetida à avaliação da Concessionária proposta de Termo Aditivo^[5].

Sobre o cabimento do pleito, a área técnica destacou a importância de se separar a variação da demanda decorrente da pandemia de outros decorrentes de fatores ordinários da concessão, isso porque com o distanciamento temporal do fim da pandemia aumenta-se a probabilidade de que o não atingimento da demanda projetada pela Concessionária em um cenário sem a Covid-19 possa ser atribuível a um risco não suportado pelo Poder Concedente. Assim, a SRA rememorou que na análise dos pleitos de reequilíbrio referentes aos prejuízos decorrentes da pandemia no ano de 2023, a Diretoria da Anac fixou o parâmetro da demanda projetada para o cenário base do ano de 2022 como um limitador, isto é, estabeleceu-se a demanda de passageiros a partir da qual não caberia mais o reequilíbrio contratual. A esse respeito, registrou-se que a demanda de passageiros de 2024 estava cerca de 2,1% acima da demanda de 2019, mas estava 13,4% abaixo da demanda de 2023 (baseline), na comparação de janeiro a agosto.

Além disso, a referida Nota Técnica apresentou a metodologia de cálculo reequilíbrio, que considera o produto do EBITDA por passageiro pelo gap de passageiros, e avaliou o estudo^[6] apresentado pela Concessionária acerca do comportamento dos custos e das despesas envolvidas na concessão em função da demanda de passageiros processados, bem como apresentou o resultado do cálculo do reequilíbrio, considerando a metodologia proposta, no valor de R$ 21.863.117,99 (vinte e um milhões, oitocentos e sessenta e três mil cento e dezessete reais e noventa e nove centavos), na data base de 31/12/2024.

Em 06/12/2024, a Concessionária apresentou^[7] suas críticas à proposta de adoção, a partir do exercício de 2024, da nova metodologia de cálculo de reequilíbrio, apresentada na Nota Técnica n° 209/2024/GEIC/SRA (SEI! 10691310).

Em 10/02/2025, a SRA apresentou^[8] suas contrarrazões à parte dos argumentos indicados pela Concessionária; reconheceu a existência da disparidade entre o número de passageiros embarcados e desembarcados observada no Aeroporto de Salvador; e propôs que fossem considerados os passageiros isentos na demanda de passageiros do baseline, uma vez que o cálculo da demanda de passageiros efetivamente processados considerava os dados do RIMA (Relatório de Informações de Movimentação Aeroportuária)^[9], que considera dados operacionais, sem distinção entre passageiros incidentes das tarifas de embarque e conexão e passageiros isentos; de maneira que a metodologia adotada para o cálculo do reequilíbrio foi ajustada, conforme disposto na Nota Técnica n° 3/2025/GEIC/SRA (SEI! 11030119). Além disso, a análise apresentou outros pontos de aprimoramento da metodologia, considerando as diversas contribuições recebidas do setor, e apresentou valor atualizado do reequilíbrio, no montante de R$ 24.303.827,19 (vinte e quatro milhões, trezentos e três mil oitocentos e vinte e sete reais e dezenove centavos), na data base de 31/12/2024. Por conseguinte, foi submetida à avaliação da Concessionária nova proposta de Termo Aditivo^[10].

Após pedidos^[11] de dilação de prazo para manifestação sobre o teor da Nota Técnica n° 3/2025/GEIC/SRA (SEI! 11030119) e sobre a proposta de Termo Aditivo, a Concessionária informou^[12], em 26/03/2025, que estava de acordo com a metodologia proposta pela Anac, bem como quanto à assinatura do respectivo Termo Aditivo. Contudo, salientou a necessidade de revisão da premissa utilizada para o cálculo da baseline de passageiros, uma vez que, durante a análise dos números adotados pela Agência, foram identificados inconsistências nos dados referentes aos campos do RPE (Relatório de Passageiros Embarcados) que foram utilizados na construção do RIMA e do RTEC (Relatório de Remuneração das Tarifas de Embarque e Conexão), especificamente no que se refere ao número de passageiros isentos das tarifas de embarque e conexão. Assim sendo, a Concessionária sugeriu que, para o cálculo do número de passageiros nos cenários baseline e efetivamente processados, fossem considerados apenas os passageiros tarifados, incluindo tanto os passageiros com origem no aeroporto quanto os passageiros em conexão.

Posteriormente, em 24/04/2025, a Concessionária solicitou^[13] que a recomposição relativa ao pedido de revisão extraordinária dos impactos da Covid-19 no exercício de 2024 fosse realizada mediante alteração do valor da tarifas, nos termos da cláusula 6.26.1 do Contrato de Concessão. Adicionalmente, a Concessionária propôs, tomando como referência a média das tarifas dos aeroportos concedidos da região Nordeste (Salvador, Fortaleza, Recife, Maceió, Aracaju, João Pessoa e Natal), que a tarifa de embarque doméstico vigente fosse majorada em 12%.

Em 12/05/2025, a SRA informou^[14] à Concessionária que estava de acordo com a proposta de considerar no cálculo da demanda de passageiros dos cenários baseline e realizado apenas os passageiros tarifados, excluindo passageiros isentos, bem como a forma escolhida para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, por meio da majoração da tarifa de embarque doméstico, conforme a análise contida na Nota Técnica n° 52/2025/GEIC/SRA (SEI! 11346418). Assim sendo, o valor do reequilíbrio foi atualizado para R$ 27.398.626,50 (vinte e sete milhões, trezentos e noventa e oito mil seiscentos e vinte e seis reais e cinquenta centavos), na data base de 31/12/2024; foi apresentada nova versão de Termo Aditivo^[15] à Concessionária; e o processo foi submetido à análise Procuradoria Federal junto à Anac, que se manifestou^[16] pela regularidade do procedimento, não vislumbrando óbices jurídicos ao prosseguimento da proposta de revisão extraordinária.

Em 04/06/2025, a Concessionária manifestou^[17] concordância com a metodologia e as premissas adotadas na Nota Técnica n° 52/2025/GEIC/SRA (SEI! 11346418), mas destacou divergência quanto à quantidade de passageiros efetivamente processados no ano 2024 considerados pela Agência em relação aos dados informados nos RTECs. Ademais, a Concessionária consultou a Agência sobre a possibilidade de inclusão de dispositivo na Cláusula Terceira do Termo Aditivo, que propunha a ineficácia da Cláusula Terceira na hipótese de descumprimento unilateral, suspensão de eficácia, declaração de ilegalidade, anulação ou invalidação, total ou parcial, da Cláusula Segunda.

No Despacho n° SEI! 11645785, de 01/07/2025, a SRA esclareceu que o número de passageiros tarifados no ano de 2024 foi retificado e foi apresentado o novo Fluxo de Caixa Marginal (SEI! 11713866), que considerava apenas os dados do RTEC (e não mais do RIMA), e que os dados estavam adequadamente conciliados com as informações contábeis auditadas^[18] da Concessionária e que coincidem com os dados informados^[19] pela requerente. Como resultado, o reequilíbrio alcançou o valor de R$ 27.040.818,90 (vinte e sete milhões, quarenta mil oitocentos e dezoito reais e noventa centavos), na data base de 31/12/2024. Quanto à proposta de inclusão de dispositivo na Cláusula Terceira do Termo Aditivo, a SRA considerou razoável a preocupação da Concessionária quanto à possibilidade de ser compelida ao cumprimento unilateral do aditivo contratual, sem que a Administração Pública também cumpra com as obrigações que lhe competem, de modo que a proposta modificada de aditivo^[20] contempla a complementação em questão.

Em 10/07/2025, em virtude de sorteio eletrônico, o processo foi encaminhado para relatoria desta Diretoria.

Por fim, em virtude de falha pontual identificada na minuta de aditivo, referente à delimitação da forma do reequilíbrio (cláusulas 2.3 e 2.4), foi remetida por meio do Despacho nº SEI! 11874969, de 01/08/2025, a minuta final de termo aditivo (SEI! 11873632).

[4] Voto do Diretor Rogério Benevides Carvalho (SEI! 9395280) – acompanhado pelos demais; o Voto do Diretor Tiago Sousa Pereira (SEI! 9374810) - acompanhado pelos demais diretores. diretores; e o Voto do Diretor Luiz Ricardo de Souza Nascimento (SEI! 10214483) - acompanhado pelos demais diretores

[11] Carta n° 3841/2025/SBSV (SEI! 11216619), de 25/02/2025, e Carta n° 3865/2025/SBSV (SEI! 11268478), de 26/03/2025

[16] PARECER n.° 27/2025/CMF/PFEANAC/PGF/AGU (SEI! 11641121) e do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00116/2025/GAB/PFEANAC/PGF/AGU (SEI! 11641123)

[18] Relatório de Auditoria Independente referente ao exercício de 2024 (SEI! 11646670)

Documento assinado eletronicamente por Roberto José Silveira Honorato, Diretor, Substituto, em 06/08/2025, às 10:53, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

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