SEI/ANAC - 11959348 - Nota Técnica

Trata-se de solicitação da Superintendência de Tecnologia e Transformação Digital (STD), instruída sob o processo nº 00058.020626/2024-52, referente à contratação da empresa Oracle do Brasil Sistemas Ltda., CNPJ: 59.456.277/0003-38, para a prestação do serviço especializado de atualização e suporte das licenças Oracle instaladas e em uso no ambiente Anac.

A Procuradoria Federal Especializada junto à ANAC, por meio da Nota Jurídica 10/2025/CMA/PFEANAC/PGF/AGU (sei! 11958010), aprovada pelo Despacho nº 163/2025/GAB/PFEANAC/PGF/AGU (sei! 11958021), entendeu pela regularidade jurídica da contratação direta, uma vez considerados os apontamentos constantes daquela nota, especialmente nos itens 13, 14, 16, 17, 19, 21, 28, 39, 43, 50, 51, 59, 63, 72, 75 e 76; tratar-se-á nesta Nota Técnica dos itens 21, 59, 63, 72; 75 e 76, competentes à Gerência Técnica de Licitações e Contratos (GTLC), enquanto que os demais foram atendidos pela área de Tecnologia e Transformação Digital da ANAC, através da Nota Técnica nº 196/2025/GEIT/STD (sei! 11958982).

A seguir, passa-se à análise pontual das recomendações jurídicas expostas na Nota Jurídica 10/2025/CMA/PFEANAC/PGF/AGU (sei! 11958010). Para melhor visualização, neste documento, primeiro irá constar cópia da recomendação e, posteriormente, a manifestação desta Gerência.

20. A STD sugeriu suprimir do texto a expressão “comunicar a empresa para que emita a Nota Fiscal ou Fatura, com o valor exato dimensionado pela fiscalização”. A alteração não nos parece juridicamente relevante, uma vez que ainda consta, ao final do texto, menção à obrigatoriedade de envio da “documentação pertinente ao setor de contratos para a formalização dos procedimentos de liquidação e pagamento, no valor dimensionado pela fiscalização e gestão."

Sobre a recomendação dos itens 20 e 21, entende-se não haver impacto administrativo na supressão proposta, haja vista a manutenção da obrigação de envio, por parte da Contratada, da documentação no valor dimensionado pela equipe de gestão e fiscalização.

53. Quanto a Qualificação Econômico-Financeira, destaque-se a previsão, na Lei nº 14.133/2021, para a sua exigência nas contratações públicas realizadas por inexigibilidade de licitação:
Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
(...)
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
54. A própria lei prevê a hipótese de dispensa dos requisitos:
Art. 70. A documentação referida neste Capítulo poderá ser:
(...)
III - dispensada, total ou parcialmente, nas contratações para entrega imediata, nas contratações em valores inferiores a 1/4 (um quarto) do limite para dispensa de licitação para compras em geral e nas contratações de produto para pesquisa e desenvolvimento até o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais).

(...)
55. Nesse contexto, é fundamental que a Administração observe que exigências demasiadas poderão prejudicar o interesse público em obter a melhor contratação e ofender o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, o qual preceitua que o processo de licitação pública "somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.

56. Sobre o assunto, a Nota Explicativa 1, constante na minuta padrão da AGU para Termo de Referência em serviços de TIC, dispõe:
A combinação da disposição constitucional com a disposição legal resulta que as exigências de qualificação técnica e econômica nas situações retratadas no art. 70, III, deve ser excepcional e justificada. Nas demais situações, em razão da diretriz constitucional, a Administração deve observar, diante do caso concreto, se o objeto da contratação demanda a exigência de todos os requisitos de habilitação apresentados neste modelo, levando-se em consideração o vulto e/ou a complexidade do objeto, a essencialidade do serviço e os riscos decorrentes de sua paralisação em função da eventual incapacidade econômica da contratada em suportar vicissitudes contratuais, excluindo-se o que entender excessivo.
57. Desta forma, é possível que a Administração, considerando as peculiaridades do caso concreto, suprima alguma exigência de qualificação, desde que o faça de forma justificada. No presente caso, a NT informou que “em função da notoriedade do fornecedor e exclusividade do produto ofertado, a Equipe de Planejamento da Contratação se manifestou de acordo com a exclusão do item”.
58. Há de se ponderar, entretanto, que a ocorrência da contratação por inexigibilidade de licitação não é, de per si, suficiente para que se retirem os requisitos de qualificação, sob pena de ofensa ao art. 72 da Lei nº 14.133/2021. É necessária a análise individual de cada exigência a ser dispensada, especialmente sob o enforque do específico objeto contratual, dos riscos da contratação sem o cumprimento de tais requisitos, bem como a ponderação dos mesmos com a essencialidade do objeto contratado.
59. Desse modo, recomendamos que a Administração robusteça a fundamentação para a retirada dos itens 8.35 até 8.42, bem como a suficiência dos itens 8.33 e 8.34 para configurar o atendimento ao requisito de qualificação mínima necessária para a presente contratação.

No que tange aos itens 53 a 59, importante destacar o art. 72 da Lei nº 14.133/2021, o qual estabelece que a habilitação deve incluir comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária, sem exigir, obrigatoriamente, análises econômico-financeiras detalhadas em contratações diretas. Nesse sentido, os itens 8.33, 8.34 e demais, referentes a habilitação fiscal, social e trabalhista, atendem exatamente a isso, focando em certidões que atestam a capacidade básica da contratada de cumprir obrigações tributárias e laborais, o que é essencial para mitigar riscos de inadimplência ou irregularidades operacionais. Destaca-se, também, que não há histórico de problemas com a Oracle que justifique mais e a notoriedade da empresa reforça que exigências adicionais seriam redundantes, pois não há risco concorrencial ou de seleção inadequada, haja vista tratar-se de uma contratação por inexigibilidade. Entende-se, assim, que os itens 8.33 e 8.34 são suficientes, garantindo conformidade legal de forma proporcional, sem comprometer a celeridade do processo.

62. Em relação a CLÁUSULA OITAVA - OBRIGAÇÕES DO CONTRATANTE - a disposição sobre os compromissos assumidos pelo Contratado com terceiros visa proteger a administração de responsabilidade em relação a tais ajustes, ainda que vinculados à execução do contrato.
63. A inclusão da palavra “diretos” serviria para aclarar o teor da obrigação, em consonância com o art. 120 da Lei nº 14.133/21, o que não representa óbice jurídico. Ressalte-se, no entanto, que os danos diretos, de acordo com a diretriz legal, também são aplicáveis aos terceiros. Desse modo, se o objetivo é apenas acomodar o texto ao comando legal, esclarecendo-o, nos parece prudente sugerir a seguinte redação:
8.1.13. A Administração não responderá por quaisquer compromissos assumidos pelo Contratado com terceiros, ainda que vinculados à execução do contrato, bem como por qualquer dano direto causado a terceiros em decorrência de ato do Contratado, de seus empregados, prepostos ou subordinados.

Em relação aos itens 62 e 63, a Equipe de Planejamento da Contratação e a Contratada se manifestaram de acordo com a alteração sugerida.

69. Sobre a CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA – INFRAÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS, foram sugeridas algumas alterações.
70. Primeiramente, exclusão da possibilidade de compensação, total ou parcial, dos débitos da contratada, provenientes de multas e/ou indenizações previstas na Lei n.º 14.133/2002, com os créditos devidos pela ANAC decorrentes de outros contratos administrativos que o contratado possua com a Agência, na forma do art. 8º da Instrução Normativa SEGES/ME nº 26, de 13 de abril de 2022.
71. A referida IN apresenta a possibilidade de compensação como um benefício para ambas as partes, de maneira que, salvo melhor juízo, pode ser do interesse da contratante o encaminhamento de seu crédito diretamente às vias habituais de cobrança, bem como pode ser interesse do contratado, visando eximir-se dos ônus e encargos decorrentes de ações patrimoniais constritivas ou mesmo de ter que fazer desembolso imediato para tais pagamentos, requerer a compensação com valores que ainda tenha a receber da administração.
72. O normativo é de observância obrigatória pela Agência, razão pela qual opina-se pela impossibilidade de retirada deste clausulado contratual.

No que se refere aos itens 69 a 72, entende-se que a remoção da possibilidade de compensação com outros contratos administrativos, que o fornecedor eventualmente possua com a Agência, não compromete a proteção ao interesse público, mas promove uma adequação proporcional ao caso concreto. Nesse sentido, o art. 20 da LINDB - Decreto-Lei nº 4.657/1942 - estabelece:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

Desse modo, ponderando-se as consequências práticas específicas dessa contratação, há de se considerar que a Oracle é um fornecedor exclusivo de licenças e suporte técnico especializado, com notoriedade no mercado e sem histórico de inadimplências ou litígios relevantes com a Anac ou outros órgãos públicos brasileiros. Essa ausência de histórico demonstra que o risco de aplicação de multas é mínimo, tornando a cláusula de compensação desnecessariamente rígida e potencialmente prejudicial à fluidez da execução contratual.

Por outro lado, manter a cláusula imporia entrave à contratação de suporte essencial ao ambiente tecnológico da Anac, haja vista a impossibilidade de aceite integral da redação do citado item por parte da Oracle (sei! 11975344). Pesquisas em fontes públicas - disponível no endereço eletrônico: SEI/FNDE - 4110225 - Contrato - corroboram o posicionamento da empresa, por meio de contrato firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, no qual a cláusula 12.14 possui redação similar à proposta para a Anac:

CONTRATO Nº 12/2024 - Processo nº 23034.038439/2023-18 - Unidade Gestora: FNDE

CONTRATO ADMINISTRATIVO Nº 12/2024, QUE FAZEM ENTRE SI O FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE E A EMPRESA ORACLE DO BRASIL SISTEMAS LTDA
(...)

12.14. Os débitos do contratado para com a Administração contratante, resultantes de multa administrativa e/ou indenizações, não inscritos em dívida ativa, poderão ser compensados, total ou parcialmente, com os créditos devidos pelo referido órgão decorrentes deste mesmo contrato.

Sendo assim, a exclusão da possibilidade de compensação, total ou parcial, dos débitos da contratada, com os créditos devidos pela Anac decorrentes de outros contratos administrativos que o contratado possua com a Agência, adequa o presente contrato à realidade prática e preserva a relação com um parceiro confiável, sem comprometer a capacidade da Anac de cobrar débitos via mecanismos legais genéricos (ex.: retenção de pagamentos no contrato específico, GRU ou execução via dívida ativa). Essa alternativa é necessária e proporcional, alinhando-se ao parágrafo único do art. 20 da LINDB, pois evita imposições abstratas em um cenário de baixo risco.

73. Pretende-se, também, a inclusão de cláusula que limita a totalidade das multas, glosas e demais penalidades que vierem a ser aplicadas à CONTRATADA ao limite máximo de 10% do valor global do Contrato.
74. Na apuração de infrações e aplicação de penalidades administrativas, deve ser observado o teor dos arts. 155 à 163 da Lei nº 14.133/21, dos quais destacam-se:
Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas nesta Lei as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa;
III - impedimento de licitar e contratar;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
(...)
§3º a multa não poderá ser inferior a 0,5% (cinco décimos por cento) nem superior a 30% (trinta por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com contratação direta e será aplicada ao responsável por qualquer das infrações administrativas previstas no art. 155 desta Lei.
(...)
§ 7º As sanções previstas nos incisos I, III e IV do caput deste artigo poderão ser aplicadas cumulativamente com a prevista no inciso II do caput deste artigo.
75. Da leitura do dispositivo legal depreende-se que a administração, guardando observância aos contornos legais, pode estabelecer as penalidades que melhor se adequem ao caso concreto. Recorde-se que o modelo que consta na minuta padrão da AGU é apenas uma sugestão; é possível escalonar as sanções, cumulá-las ou combiná-las, em vista do disposto no §1º do referido artigo 156, estabelecendo, por exemplo, uma gradação que respeite ao intervalo percentual de 0,5% até 30%, adicionando, no caso de limite inferior, a combinação com outras espécies de sanção administrativa. Caso a SAF entenda necessário, poderá fixar os parâmetros sancionatórios adequados a presente contratação e solicitar o apoio da PF/ANAC para redação das cláusulas e adequação das mesmas aos normativos incidentes.
76. Deve restar atestado pela unidade técnica que o estabelecimento das penalidades está de acordo com a Lei nº 14.133/21 e atende as peculiaridades da contratação.

Por fim, no que tange aos itens 73 a 76, verifica-se que as infrações listadas espelham diretamente o art. 155 da Lei nº 14.133/2021, que tipifica condutas administrativamente sancionáveis. Essa enumeração é exaustiva e alinhada à lei, evitando ambiguidades e permitindo a aplicação casuística, conforme o princípio da legalidade. Em relação aos critérios de aplicação (Subitem 12.6 da Minuta de Contrato), a gravidade, peculiaridade do caso, agravantes/atenuantes, danos e programa de integridade, garantem a motivação e individualização, conforme art. 156 da Lei nº 14.133/2021. A cumulatividade (subitem 12.4 da Minuta de Contrato) permite sanções combinadas para danos graves, mas o teto de 10% evita excessos em contratações plurianuais, atendendo à economicidade e ponderando peculiaridades, como a ausência de subcontratação e a fiscalização contínua. Desse modo, entende-se que essa estrutura assegura que as penalidades incentivam o cumprimento sem onerar excessivamente o fornecedor exclusivo, promovendo a continuidade do serviço essencial para a Anac, em conformidade legal e adaptada ao contexto.

Pelo exposto, uma vez atendidos e justificados os apontamentos, recomendações e sugestões emitidas pela Procuradoria Federal junto a esta Agência, solicita-se, mediante a anuência subscrita do Gerente Técnico de Licitações e Contratos, a sujeição da matéria à Gerente de Gestão Estratégica de Recursos para ulterior envio do processo ao Superintendente de Administração e Finanças, para aprovação do atendimento às recomendações jurídicas apresentados nesta Nota Técnica nº 292/2025/GTLC/GEST/SAF (sei! 11959348) e na Nota Técnica nº 196/2025/GEIT/STD (sei! 11958982), com os consequentes ajustes na Minuta de Contrato (sei! 11975419) e no Termo de Referência (sei! 11890547).

Posteriormente, restitua-se o processo à Gerência Técnica de Licitações e Contratos para adoção das providências necessárias à realização do certame.

Documento assinado eletronicamente por Fabiano Benedito de Siqueira Bento, Analista Administrativo, em 25/08/2025, às 15:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Laerte Gimenes Rodrigues, Gerente Técnica, em 25/08/2025, às 15:26, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Silvia de Souza Barbosa, Gerente, em 25/08/2025, às 15:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Alberto Eduardo Romeiro Júnior, Superintendente de Administração e Finanças, em 25/08/2025, às 18:06, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 11959348 e o código CRC 66BAE5F2.