SEI/ANAC - 12478893

A Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, conferiu à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) competência para expedir normas e estabelecer padrões mínimos de segurança, desempenho e eficiência para a aviação civil, fiscalizar os serviços aéreos e as aeronaves civis, bem como tipificar as infrações à legislação de aviação civil e aplicar as penalidades administrativas cabíveis (art. 8º, incisos X, XVI, XXX, LI e LIII).

No âmbito do processo administrativo sancionador, estabeleceu a Resolução nº 472, de 6 de junho de 2018, que a Diretoria da Anac atuará como instância administrativa final quando o julgamento implicar sanções de cassação, suspensão ou multa acima do valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), cenário presente nos autos.

Constata-se, portanto, que a matéria em discussão é de alçada da Diretoria Colegiada da Anac.

Conforme exposto no Relatório^[1], a partir da apuração de denúncia recebida, a Superintendência de Inteligência e Ação Fiscal (SFI) julgou restar caracterizada a exploração de serviço aéreo de transporte de passageiros por operador aéreo não detentor da necessária certificação perante a Anac, aplicando à autuada multa no valor de R$ 114.782,27 (cento e quatorze mil, setecentos e oitenta e dois reais e vinte e sete centavos) com base na tipificação do item h.1 (código ESA) da Tabela 5 do Anexo I da Resolução nº 472, de 2018, afastadas as circunstâncias atenuantes e agravantes também disciplinadas pela Resolução. Mantida a decisão após exame recursal por turma da Assessoria de Julgamento de Autos em Segunda Instância (ASJIN), vieram os autos à Diretoria da Agência para apreciação de novo recurso administrativo.

No apelo ao Colegiado^[2], sustenta novamente a recorrente, Sra. PATRÍCIA OLIVEIRA DE HOLANDA ROCHA, que a pessoa jurídica (AMAZONJUMP) emissora das notas fiscais obtidas durante a apuração deveria compor o polo passivo em substituição à proprietária e operadora da aeronave, pleiteando o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva.

A respeito da matéria, as instâncias de origem foram claras e didáticas ao destacar que a natureza dos serviços descrita nas notas fiscais é de “AGENCIAMENTO, ORGANIZACAO, PROMOCAO, INTERMEDIACAO E EXECUCAO DE PROGRAMAS DE TURISMO, PASSEIOS, VIAGENS, EXCURSOES, HOSPEDAGENS E CONGENERES”^[3], não havendo comprovação de que a operadora da aeronave não teria relação com a execução dos serviços e com a condução técnica da aeronave. Diante da ausência de comprovação da existência de contrato de cessão da aeronave de marcas PR-BIE à empresa AMAZONJUMP e da ausência de registro desse suposto contrato junto ao Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB), é notório que a proprietária e operadora da aeronave deve ser responsabilizada pelas operações irregulares.

A comercialização dos voos, com destaque para valores cobrados por hora de voo, evidencia a exploração de serviço aéreo que somente pode ser prestado por ente certificado pela Anac após rigoroso processo de avaliação dos requisitos adicionais de segurança aplicáveis a tais operações, incluindo aspectos técnicos da aeronave, licenças e habilitações dos pilotos, manuais de operação e elementos de gestão e coordenação das atividades por parte do operador.

Como também destacado na primeira instância administrativa, ainda que houvesse prova do alegado contrato de comodato à pessoa jurídica, a ausência de inscrição de tal instrumento junto ao RAB seria suficiente para manter a responsabilidade da proprietária e operadora da aeronave, de forma solidária ao explorador de fato, o que legitima que a Agência promova sua responsabilização. Transcreve-se, por oportuno, o disposto no art. 124 do Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA):

Art. 124. Quando o nome do explorador estiver inscrito no Registro Aeronáutico Brasileiro, mediante qualquer contrato de utilização, exclui-se o proprietário da aeronave da responsabilidade inerente à exploração da mesma.

§ 1° O proprietário da aeronave será reputado explorador, até prova em contrário, se o nome deste não constar no Registro Aeronáutico Brasileiro.

§ 2° Provando-se, no caso do parágrafo anterior, que havia explorador, embora sem ter o seu nome inscrito no Registro Aeronáutico Brasileiro, haverá solidariedade do explorador e do proprietário por qualquer infração ou dano resultante da exploração da aeronave.

A recorrente invoca ainda o princípio da legalidade para defender que o CBA apenas prevê a responsabilidade solidária nos casos de infração ou dano, ao passo que em sua visão a Agência no presente cenário estaria diante do simples “ato de locar aeronave”. A parte tenta fazer crer que o termo “locação” presente nas notas fiscais revelaria que a proprietária e operadora da aeronave apenas teria “locado” a aeronave à empresa AMAZONJUMP (da qual é única sócia a própria Sra. Patricia), e que esta pessoa jurídica por sua vez teria prestado os serviços de transporte. Ora, a nota fiscal não envolve um contrato entre AMAZONJUMP e a proprietária da aeronave, mas sim um contrato de intermediação de serviço com o usuário final dos voos. Ao mesmo tempo em que reforçam a comprovação de violação à regulamentação da aviação civil (uma vez que a aeronave nunca esteve apta a realizar serviços aéreos comercializados), as notas fiscais afastam a ideia de mera locação da aeronave entre a proprietária e a empresa AMAZONJUMP.

Já com relação às circunstâncias atenuantes afastadas no exercício da dosimetria da penalidade na origem, fica evidente pelas peças juntadas aos autos que não ocorreu o reconhecimento da prática da infração. Da mesma forma, não há evidência de qualquer medida adotada pela parte com o objetivo de evitar ou amenizar as consequências da conduta ou superar a condição de violação às regras de segurança da aviação. Quanto à atenuante atrelada ao histórico de conformidade da recorrente, observa-se que a proprietária e operadora já havia sido alvo de sanções administrativas nos meses anteriores à infração sob julgamento, o que automaticamente leva a Agência a afastar a incidência da última atenuante prevista na Resolução nº 472 (art. 36, § 1º, inciso III).

Por fim, especificamente no recurso à Diretoria, a parte lança nova matéria de impugnação, sustentando que a convalidação do auto de infração operada na decisão seria vedada pelas regras da Resolução nº 472, de 2018. Na peça, aduz-se que “a decisão de primeira instância constatou [que] houve erro na dosimetria da pena por ter sido aplicada regra nova não vigente à época dos fatos, sendo assim erro material”. Diante da suposta falha, teria sido retirada da autuada “a possibilidade/direito de optar pelo pagamento de 50% do valor arbitrado, conforme determina o art. 28 da Resolução nº 472/2018, estando assim por configurado o desrespeito à ampla defesa, direito constitucionalmente previsto, e, ainda mais grave, o claro prejuízo da autuada”.

Diferentemente do que alega a parte, a decisão não indicou ter havido erro na dosimetria por suposta aplicação de nova regra não existente à época dos fatos. O que ocorreu na decisão^[4] foi a aplicação de entendimento da área julgadora com relação à caracterização do número de ocorrências da infração em tela. Mantendo o exato mesmo enquadramento da infração presente no auto de infração, a decisão acabou por beneficiar a autuada ao defender que os 31 (trinta e um) voos listados no auto de infração se consolidaram em 9 (nove) notas fiscais de serviços aéreos, cenário que passou a ser qualificado como 9 (nove) infrações pela área competente para a decisão. Assim, os fatos narrados no auto de infração não foram afetados pela decisão, apenas a qualificação jurídica a eles atribuída.

Trata-se de operação análoga à tradicionalmente vista no âmbito do Direito Penal, aplicada com base no conceito de “emendatio libeli”, em que se atribui ao julgador a competência para dar aos fatos narrados na acusação a qualificação jurídica mais adequada ao caso, inclusive diversa da sustentada nas peças de acusação e defesa, competindo à parte se defender dos fatos descritos nos autos. Vale inclusive destacar que o art. 383 do Código de Processo Penal^[5] permite que, diante da definição jurídica diversa atribuída pelo julgado, possa ser aplicada penalidade mais gravosa ao acusado.

Há parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à Anac^[6] que, nesse mesmo sentido, reconheceu que a própria alteração da capitulação da conduta (enquadramento normativo da infração) seria passível de convalidação, inclusive sem abertura de prazo adicional de manifestação do interessado nos casos em que não houver alteração do valor-base de multa ou referido valor na nova capitulação for inferior ao atribuído à capitulação originalmente prevista no auto. Destacou-se, na ocasião, que a modificação dos fatos narrados no auto de infração seria condição prejudicial à defesa e acarretaria vício insanável, o que não ocorre quando há mero reenquadramento jurídico dos fatos.

Com o objetivo de robustecer a instrução do feito, foi realizada consulta específica à Procuradoria no âmbito do processo em julgamento. Na Nota Jurídica nº 20/2025/ADM/PFEANAC/PGF/AGU^[8], corroborada pelo Despacho de Aprovação 258/2025/GAB/PFEANAC/PGF/AGU^[9], conclui o órgão consultado "no sentido de que a alteração no cômputo de infrações previsto no AI para menor não leva à conclusão pela necessidade de renovação da faculdade de requerimento do arbitramento sumário".

No ato de consulta à Procuradoria, por outro lado, invocou-se eventual "opção pela Diretoria, em juízo de conveniência e oportunidade no caso específico em tela, considerando a oportunidade de diálogo já instaurada e a aparente indicação de interesse pela transação por parte da interessada, por abrir prazo para que a parte requeira o pagamento em montante correspondente a 50% (cinquenta por cento) da multa cominada no valor de R$ 114.782,27 (cento e quatorze mil, setecentos e oitenta e dois reais e vinte e sete centavos), o que implicaria reconhecimento da prática da infração e renúncia do direito de litigar administrativamente em relação à infração".

A Nota Jurídica nº 20/2025/ADM/PFEANAC/PGF/AGU^[8] destacou, a esse respeito, que não se verifica "vedação na norma ou no direito administrativo a que a Diretoria, em juízo de conveniência e oportunidade, opte, no caso específico, por abrir prazo para que a parte requeira o pagamento nos termos do artigo 28 da In 472/2018, desde que o faça de forma racionalmente fundamentada nos fatos, documentos e circunstâncias constantes dos autos".

Na oportunidade, obtidos os subsídios da Procuradoria e avaliado o processo de forma sistêmica, julgo de fato pertinente a abertura de prazo vislumbrada na consulta. A esse respeito, em que pese ter sido ratificada a ausência de vício de legalidade na condução do processo administrativo sancionador, é uma realidade a busca da Agência por soluções dialogadas, incluindo a adoção de instrumentos que robusteçam a estabilidade e a moderação da atuação administrativa. A recorrente apontou para a divergência entre o valor de multa vislumbrado no auto de infração e o valor resultante da decisão considerando entendimentos apresentados pela unidade competente para o julgamento, cenário em que na sua visão a marcha processual poderia ter seguido curso simplificado caso já se pudesse antever a redução de valor ao fim operada. Vislumbro que a oportunidade para pagamento imediato do valor de multa com desconto no caso específico dos autos permite a redução de litigiosidade e a composição efetiva entre agência e agente regulado, otimizando a conclusão processual a partir de manifestação da interessada que sinaliza opção pelo reconhecimento da ocorrência da infração. Conclui-se, portanto, pela conveniência de se seguir a complementação do iter processual.

Nesse cenário, julgo pertinente a abertura de prazo, de forma excepcional no presente caso concreto, para que a interessada recolha o valor de R$ 57.391,13 (cinquenta e sete mil trezentos e noventa e um reais e treze centavos), equivalente à dosimetria com desconto de 50% (cinquenta porcento) do valor de integral de multa aplicável, observadas as regras de cálculo previstas no caput do art. 28 da Resolução nº 472^[10], já considerando a caracterização de 9 (nove) ocorrências da infração tipificada sob o descritivo “Explorar serviços aéreos sem concessão ou autorização, realizando Transporte Aéreo Clandestino de Passageiro - TACA Pax” (código ESA).

Convém destacar que o desconto fica condicionado ao pagamento da integralidade do valor de R$ 57.391,13 (cinquenta e sete mil trezentos e noventa e um reais e treze centavos) no prazo estabelecido. Considerando o entendimento expresso no presente Voto de que a dosimetria foi conduzida de forma adequada na instância de origem, com correta aplicação do cômputo do número de ocorrências e do afastamento das circunstâncias atenuantes e agravantes previstas no art. 36 da Resolução nº 472, mostra-se desnecessário eventual retorno dos autos à Diretora na hipótese de não pagamento no prazo.

Assim, observado o esgotamento das matérias de impugnação na esfera administrativa, caso não ocorra o pagamento da integralidade do valor destacado anteriormente, deve ser mantida a multa no valor de R$ 114.782,27 (cento e quatorze mil, setecentos e oitenta e dois reais e vinte e sete centavos), com registro do aperfeiçoamento do trânsito em julgado da decisão na esfera administrativa pela Assessoria de Julgamento de Autos em Segunda Instância (ASJIN) após certificação de que não houve o recolhimento da quantia com desconto no prazo fixado.

Ante o exposto, VOTO PELO CONHECIMENTO DO RECURSO ADMINISTRATIVO interposto por PATRÍCIA OLIVEIRA DE HOLANDA ROCHA e, no mérito, por:

ABRIR OPORTUNIDADE à parte interessada para pagamento, no prazo de 30 (trinta) dias, da quantia de R$ 57.391,13 (cinquenta e sete mil trezentos e noventa e um reais e treze centavos), correspondente a 50% (cinquenta porcento) do valor médio da penalidade cominada à infração, observado o disposto nos itens 2.16 a 2.18 deste Voto; e

na hipótese de transcurso do prazo de 30 (trinta) dias sem o pagamento integral, pela automática MANUTENÇÃO DA PENALIDADE DE MULTA no valor de R$ 114.782,27 (cento e quatorze mil, setecentos e oitenta e dois reais e vinte e sete centavos), com registro nos autos do transcurso do prazo sem atendimento à condição estabelecida no item 3.1.1 deste Voto, bem como do aperfeiçoamento do trânsito em julgado da decisão na esfera administrativa.

À ASJIN para promoção da notificação da interessada para pagamento, incluídas as ressalvas ora lançadas.

[5] Art. 383 do Código de Processo Penal: “O juiz, sem modificar a descrição do fato contida na denúncia ou queixa, poderá atribuir-lhe definição jurídica diversa, ainda que, em consequência, tenha de aplicar pena mais grave”.

[9] Despacho de Aprovação nº 00258/2025/GAB/PFEANAC/PGF/AGU (SEI nº 12470424).

[10] Na hipótese dos autos, considerando não terem sido reconhecidas circunstâncias atenuantes e agravantes, o valor médio previsto no caput do art. 28 da Resolução nº 472 corresponde exatamente ao valor de sanção aplicado na decisão de primeira instância (SEI nº 11744885). Aplica-se, portanto, a seguinte fórmula de cálculo: valor total da multa = 0,5 * valor da multa unitária * quantidade de ocorrências^(1/f); no caso em tela temos valor total da multa = 17.500,00 * 9^(1/1,85) = R$ 57.391,13. Vide, nesse sentido, precedente da Diretoria no julgamento do Processo nº 00065.037198/2022-46 e entendimento já manifestado no Comitê Técnico de Instâncias Julgadoras (CTIJ) na Ata SEI nº 5499614.

Documento assinado eletronicamente por Rui Chagas Mesquita, Diretor, em 06/01/2026, às 18:40, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 12478893 e o código CRC 30D7C821.