SEI/ANAC - 11982474 - Nota Técnica

Contratação de solução integrada de Rede Definida por Software para Longa Distância (SD-WAN) e serviços de acesso dedicado à internet, visando atender às necessidades de comunicação de dados, voz e vídeo da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) entre suas unidades e data centers, bem como prover conectividade à internet com segurança e desempenho adequados.

Trata-se de solicitação da Superintendência de Tecnologia e Transformação Digital (STD), instruída sob o processo nº 00058.016070/2025-81, referente à contratação da Telecomunicações Brasileiras S.A. – Telebras, CNPJ: 00.336.701/0001-04, para a prestação de solução integrada de Rede Definida por Software para Longa Distância (SD-WAN) e serviços de acesso dedicado à internet, visando atender às necessidades de comunicação de dados, voz e vídeo da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) entre suas unidades e data centers, bem como prover conectividade à internet com segurança e desempenho adequados, conforme detalhado no Estudo Técnico Preliminar Digital nº 22/2025 (sei! 11865544) e no Termo de Referência Digital 59/2025 (sei! 11995957).

Em consonância com a orientação presente no Despacho GTLC (sei! 11435196), a demanda foi incluída no PDTIC 2024-2026 e no Plano de Contratações Anual 2025. Ademais, por meio do Documento de Formalização da Demanda (sei! 11357549) e Despacho GEIT (sei! 11359356), constituiu-se a Equipe de Planejamento da Contratação, conforme Portaria nº 16.800, publicada em 16.04.2025 no Boletim de Pessoal e Serviço - BPS v. 20, nº 15, 14 a 17.04.2025 (sei! 11431240).

Por se tratar de uma contratação de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) a instrução processual pautou-se pela Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022, que estabelece:

Art. 8º As contratações de soluções de TIC deverão seguir as seguintes fases:

§ 1º As atividades de gerenciamento de riscos devem ser realizadas durante todas as fases do processo de contratação, observando o disposto no art. 38.

§ 1º Salvo nas situações tratadas no § 1º do art. 1º desta Instrução Normativa, é obrigatória a execução de todas as etapas da fase de Planejamento da Contratação, independentemente do tipo de contratação, inclusive nos casos de:

Nessa linha, a Equipe de Planejamento da Contratação elaborou o Estudo Técnico Preliminar Digital nº 22/2025 (sei! 11865544), o Termo de Referência Digital 59/2025 (sei! 11995957) e o Mapa de Gerenciamento de Riscos (sei! 11817538). Ademais, observa-se a utilização do sistema ETP digital, consonante §7º, art. 9º, da IN SGD/ME nº 94/2022, bem como do sistema TR Digital, conforme Instrução Normativa SEGES/ME nº 81/2022.

Outrossim, a confecção do Termo de Referência foi baseada no modelo disponibilizado pela Advocacia Geral da União e pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos. Os ajustes realizados pela Equipe de Planejamento da Contratação encontram-se registrados nesse mesmo documento, em consonância com o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação - IPP^[1].

Inicialmente, destaca-se da argumentação apresentada no Termo de Referência Digital 59/2025 (sei! 11995957), sobre a necessidade do objeto e os benefícios esperados com a contratação:

3.1. A presente contratação justifica-se pela necessidade premente de modernizar a infraestrutura de comunicação dedados e acesso à internet da ANAC, garantindo a continuidade, disponibilidade, segurança e desempenho dos serviços de TI que suportam as atividades finalísticas e administrativas da Agência. O contrato atual de MPLS(Contrato nº 022/ANAC/2020) expira em 09/11/2025, tornando imperativa a nova contratação para evitar a descontinuidade dos serviços. A tecnologia MPLS, embora funcional, apresenta limitações em termos de flexibilidade, gerenciamento e custos quando comparada a soluções mais modernas como SD-WAN. Além disso, uma solução de SD-WAN permitirá à Superintendência de Tecnologia e Transformação Digital – STD/ANAC uma abordagem mais integrada e de gerenciamento dos serviços de conectividade WAN em nível superior. Isso alinha-se ao objetivo estratégico do PDTI 2024-2026 (Objeto Estratégico 5) de otimizar a infraestrutura de TI. A solução proposta atenderá à demanda crescente por banda, impulsionada pela digitalização de serviços, uso de sistemas corporativos, tais como Super App ANAC, SACI, RAB Digital, CMA, serviços de e-mail, intranet, videoconferência e pelo Programa de Gestão por Desempenho (Anac+), que aumentou a necessidade de acesso remoto seguro e eficiente. A contratação visa prover interligação robusta entre as unidades da ANAC (Sede, CT, Regionais) e seus Data Centers, acesso à internet de alta performance e disponibilidade para usuários internos e externos (serviços públicos digitais), e incorporar mecanismos avançados de segurança cibernética, como proteção contra ataques DDoS.

Sobre a razão da escolha do fornecedor, o art. 2º da Lei nº 14.744/23 confere a preferência, por meio de contratação direta, à Telecomunicações Brasileiras S.A. - Telebras, para a utilização de serviços de comunicação multimídia regidos pela Lei nº 9.472/97, por órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:

Art. 2º Os órgãos públicos federais da administração direta e as entidades da administração indireta federal, no exercício de suas competências, devem, preferencialmente, nos termos do inciso IX do caput do art. 75 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), contratar diretamente:

II – a Telecomunicações Brasileiras S.A., para utilização de serviços de comunicação multimídia regidos pela Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997.

Parágrafo único. Para os efeitos desta Lei, entende-se por serviço de comunicação multimídia o serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, inclusive o provimento de conexão à internet.

Dada a preferência legal da Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras) para a utilização destes serviços, o art. 75, inciso IX, da Lei nº 14.133/21, condiciona a contratação por dispensa de licitação à verificação da compatibilidade do preço contratado com o praticado no mercado:

IX - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integrem a Administração Pública e que tenham sido criados para esse fim específico, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado;

Em conformidade com o § 1º, art. 18 da Lei 14.133/21, a Equipe de Planejamento da Contratação incluiu no item 12 do Estudo Técnico Preliminar (sei! 11865544) a análise da estimativa de preço, baseada nas propostas comerciais de provedores de telecomunicações e nas contratações similares realizadas por outros órgãos públicos. Por relevância, transcreve-se:

Análise comparativa das propostas comerciais de provedores de telecomunicações:

Para Solução 3: Contratação de solução completa de rede SDWAN como serviço para todas as localidades atendidas pela atual rede WAN da ANAC, obteve-se os seguintes valores mensais:

Para compor o custo atual na coluna Composição de preço dos contratos atuais foi necessário utilizar valores do pregão 23/2023 da Justiça Federal do Espírito Santo, UASG: 90014, referentes à suporte e garantia de equipamento SD-WAN Riverbed, equivalentes aos equipamentos atualmente em uso na ANAC, tendo em vista que não houve resposta das empresas consultadas para apresentação de proposta comercial para esse serviço. Além disso, somou-se os valores dos contratos 31/ANAC/2023 (Links de internet da Sede e Centro de Treinamento), 32/ANAC/2023 (Links de internet das Regionais São Paulo, Rio de Janeiro e São José dos Campos), 13/ANAC/2024 (Link de internet redundante do Centro de Treinamento) e 22/ANAC/2020 (Links MPLS de todas as localidades atendidas).

Pela análise comparativa das propostas apresentadas por provedores de telecomunicações, concluiu-se que a proposta da Telebrás é a mais vantajosa economicamente.

Análise comparativa das contratações similares realizadas por órgãos públicos:

Para Solução 3: Obteve-se o valor de R$ 40.450,50 por meio da análise da contratação pública da Justiça Federal da Bahia, a qual aproxima-se na necessidade tecnológica da ANAC no que diz respeito à solução completa de SD-WAN composta por links e hardware.

Vale ressaltar que há uma dificuldade em compor custos comparativos ao avaliar-se contratações públicas, pois os preços de serviços de circuitos de comunicação variam de acordo com o estado e cidade onde serão instalados, bem como a quantidade de links que compõem a contratação e dificuldade técnicas inerentes a cada operador de telecomunicações que venham a ser proponentes de uma licitação. Sendo assim, adotou-se como métrica de avalição a razão entre o custo unitário pela largura de banda dos links contratados pelos órgãos públicos referenciados. A métrica foi expressa em R$/Mbps, conforme apresentado abaixo:

Observou-se que, de maneira geral, nas contratações públicas analisadas os links ou serviços SDWAN contratados apresentaram preços superiores à proposta da Telebras para a ANAC, tomando-se como base de comparação a métrica R$/Mbps. O resultado foi expresso na coluna Comparativo com a Telebrás.

Os preços apresentados na proposta da empresa Telebras para fornecimento da solução SD-WAN como serviço (R$ 50.374,40 mensais) são inferiores ao valor atualmente despendido pela ANAC com os contratos vigentes que compõem sua rede WAN (R$ 70.466,86 mensais). Isso demonstra que a Solução 3, além de tecnicamente viável — conforme evidenciado na Análise Comparativa de Soluções — também se mostra economicamente vantajosa. A proposta promove uma redução significativa nos custos mensais e oferece o benefício adicional de centralizar, em uma única contratada, a responsabilidade pela operação, manutenção, atualização tecnológica e suporte técnico da infraestrutura, o que alivia a carga sobre a equipe interna e garante maior continuidade e evolução tecnológica da rede da ANAC.

Além disso, a composição de preço do ambiente atual da ANAC, mesmo totalizando R$ 70.466,86 mensais, não entrega a redundância de links de dados nas NURACs (por exemplo: Recife, Porto Alegre, Campinas). Ao passo que a proposta apresentada pela Telebrás oferta 2 links de dados em cada localidade, inclusive para as NURACs, pelo valor mensal total de R$ 50.374,40, além de considerar links de dados com largura de banda superior à largura de banda dos links de dados atualmente instalados da ANAC.

Do ponto de vista técnico, a contratação da solução SD-WAN como serviço por meio de um único fornecedor responsável por todos os componentes da solução — equipamentos, conectividade, gerenciamento centralizado, suporte técnico e operação — garante maior eficiência, coerência arquitetônica e confiabilidade operacional.

Portanto, sem a pretensão de imiscuir-se na análise material da amostragem de preços coletada, a qual competiu à Equipe de Planejamento da Contratação, verificou-se que na análise comparativa das contratações realizadas por outros órgãos públicos, considerando a métrica R$/Mbps, o preço ofertado pela Telebras para esta Agência Reguladora se mostrou abaixo do preço praticado em outras contratações para bandas maiores que 100 Mbps. Em relação às bandas de 46 e 50 Mbps, percebe-se que os preços se encontram muito próximos aos praticados no mercado. Mesmo ao comparar contratações de outros órgãos realizadas com a Telebras, percebe-se que os preços ofertados à Anac se mostraram mais vantajosos, de modo geral. Salienta-se que, conforme pontuado pela Equipe de Planejamento da Contratação, "há uma dificuldade em compor custos comparativos ao avaliar-se contratações públicas, pois os preços de serviços de circuitos de comunicação variam de acordo com o estado e cidade onde serão instalados, bem como a quantidade de links que compõem a contratação e dificuldade técnicas inerentes a cada operador de telecomunicações que venham a ser proponentes de uma licitação”.

Além da avaliação das contratações realizadas por outros órgãos públicos, observou-se que a Equipe de Planejamento da Contratação incluiu, também, a análise comparativa dos valores do contrato atualmente vigente e das propostas comerciais de outros provedores de telecomunicações (Claro S.A. e Algar Telecom). Os valores totais informados no item 12 do Estudo Técnico Preliminar foram transcritos para a tabela a seguir, constatando-se que o preço ofertado pela Telebras na Proposta Comercial (sei! 12023466) se mostra, em média, 74% (setenta e quatro por cento) mais vantajoso em relação aos demais.

Em vista da comprovação da vantajosidade econômica, resta dispensada a licitação para a contratação em ensejo, com base no art. 75, inciso IX, da Lei nº 14.133/21.

Posto isso, a NLLC também traz em seu art. 72 outros requisitos para a contratação direta:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial.

Dentre as exigências elencadas, verifica-se que aquela contida no inciso I é de imediata identificação no processo; também já se abordou a estimativa da despesa, a razão da escolha do fornecedor e a justificativa de preço, prevista nos incisos II, VI e VII. Acrescenta-se, que a justificativa de preços encontra-se aderente à IN SEGES nº 65/2021, que dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:

Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;

II - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;

IV - pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital; ou

V - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.

§ 1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II, devendo, em caso de impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.

Art. 7º Nas contratações diretas por inexigibilidade ou por dispensa de licitação, aplica-se o disposto no art. 5º.

Veja-se que, diante da correspondência da justificativa de preços com o indicado nos incisos II e IV do art. 5º da IN SEGES nº 65/2021, julga-se satisfeito o normativo em questão e, por conseguinte, o inciso VII, art. 72, da Lei nº 14.133/21.

Ainda sobre o art. 72, o inciso III será atendido com o envio do processo à Procuradoria Federal Especializada junto à Anac. Em relação ao inciso IV, consta no processo o posicionamento da Gerência Técnica de Planejamento e Orçamento quanto à existência de disponibilidade orçamentária para cobertura das despesas decorrentes da contratação em tela, compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e declaração do ordenador da despesa de que trata o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme Despacho COORC (sei! 11955566). Quanto ao inciso VIII e o Parágrafo único do art. 72, registra-se que se tratam de atos processuais subsequentes; após a emissão do parecer jurídico, os autos serão encaminhados à Diretoria Colegiada para apreciação, nos termos do Anexo "Limites para Tomada de Decisões Relacionadas a Procedimentos de Contratação" da Instrução Normativa nº 212, de 19 de maio de 2025, e do inciso V do art. 9º da Resolução nº 381, de 14 de junho de 2016. Somente após a aprovação da proposta de contratação, restará viabilizada a publicação do ato que autorizou a contratação direta no Portal de Compras do Governo Federal.

Em atenção ao requisito do inciso V, e também, em linha aos arts. 68 e 69 da Lei nº 14.133/21 e ao Acórdão nº 1793/2011-TCU – Plenário, consta no processo (sei! 12038066):

o extrato do SICAF, que comprova a regularidade fiscal e trabalhista Federal e a regularidade fiscal Distrital;

a Certidão Consolidada de Pessoa Jurídica, emitida pela TCU, compreendendo o Cadastro de Licitantes Inidôneos, o Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade, o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas, e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas;

a consulta ao Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa relativa aos sócios, de acordo com o Quadro de Sócios e Administradores (QSA) da instituição;

a consulta ao Cadastro de Licitantes Inidôneos relativa aos sócios, de acordo com o Quadro de Sócios e Administradores (QSA) da instituição;

a consulta à Certidão Negativa Correcional, emitida pela CGU, compreendendo, entre outros, o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas, o Cadastro Nacional de Empresas Punidas, relativa aos sócios, de acordo com o Quadro de Sócios e Administradores (QSA) da instituição;

Pende a apresentação da Declaração da empresa de que tem conhecimento e cumpre ao disposto no Decreto nº 7.203, de 04/06/2010, que dispõe sobre a vedação do nepotismo no âmbito da administração pública federal e que não detém em seu quadro societário servidor público da ativa desta Agência Reguladora, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei nº 15.080/2024); da Declaração de que não emprega menor de 18 anos em trabalho noturno, perigoso ou insalubre e não emprega menor de 16 anos, salvo menor, a partir de 14 anos, na condição de aprendiz, nos termos do artigo 7°, XXXIII, da Constituição; e da Declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, de que trata o art. 93 da Lei nº 8.213/91; as quais serão anexadas ao processo previamente à formalização do contrato.

Com relação ao instrumento para formalizar a avença, em observância ao art. 95 da Lei nº 14.133/21, notifica-se que foi elaborada a respectiva minuta contratual (sei! 11969858) que, nos termos do art. 92, contém dezoito cláusulas contratuais, e que, na medida do possível, alinha-se à minuta padronizada pela Advocacia Geral da União (AGU) para contratação de serviços/Solução de Tecnologia da Informação e Comunicação, disponível em seu sítio eletrônico^[2]. Ressalta-se que os ajustes realizados decorreram, sobretudo, do fato de que o modelo termo de contrato recentemente disponibilizado pela AGU (versão agosto/2025) não está compatível com o modelo de termo de referência mais atual disponível (versão julho/2023). O modelo de termo de contrato informa que as regras acerca do reajuste do valor contratual e das infrações e sanções administrativas estão definidas no termo de referência, que não contém estas disposições. Anteriormente, estes dispositivos faziam parte do termo de contrato. Por esta razão, optou-se por ajustar a redação das Cláusulas Sétima - Reajuste e Décima Segunda - Infrações e Sanções Administrativas incluindo as regras referentes a estes tópicos, a fim de compatibilizar os instrumentos.

Por fim, em deferência ao IPP, providenciou-se a Lista de Verificação (sei! 11986358)^[2]disponibilizada pela AGU para as situações de Contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC, bem como o documento de Certificação Processual (sei! 12021169)^[3].

Considerando o exposto, mediante a anuência subscrita do gerente técnico de Licitações e Contratos e da gerente de Gestão Estratégica de Recursos, solicita-se o encaminhamento do processo ao superintendente de Administração e Finanças para que, em caso de aprovação, submeta o procedimento de contratação à Procuradoria Federal Especializada junto à Anac, nos termos do inciso III, art. 72, da Lei nº 14.133/21, para análise e emissão de parecer conclusivo a respeito da matéria e da minuta de contrato (sei! 11969858).

2. Encaminhem-se o processo à Procuradoria Federal Especializada junto à Anac, nos termos do inciso III, art. 72, da Lei nº 14.133/21 (NLLC), para análise e emissão de parecer conclusivo a respeito da matéria e e da minuta de contrato (sei! 11969858).

3. Solicito ao Senhor Procurador Federal junto à Anac prioridade na análise do presente processo, tendo em consideração a relevância e urgência da presente contratação.

Documento assinado eletronicamente por Eliana Moniwa Tada Tokunaga, Analista Administrativo, em 11/09/2025, às 10:43, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Laerte Gimenes Rodrigues, Gerente Técnico(a), em 11/09/2025, às 11:25, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Alberto Eduardo Romeiro Júnior, Superintendente de Administração e Finanças, em 11/09/2025, às 17:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Silvia de Souza Barbosa, Gerente, em 12/09/2025, às 16:04, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 11982474 e o código CRC 3F00DEF4.

Comparativo	Valor mensal (obtido no ETP)	Vantajosidade da proposta da Telebras em relação ao comparativo
Contrato atual da Anac	R$ 70.466,86	≃35%
Proposta Claro S.A. (sei! 12048187)	R$ 91,930,78	≃76%
Proposta Algar Telecom (sei! 12048172)	R$ 109.575,75	≃110%
Média	R$ 90.657,80	≃74%