SEI/ANAC - 12432821

A Lei n.º 11.182, de 27 de setembro de 2005, conferiu competência à Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC para regular e fiscalizar a infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, bem como conceder ou autorizar a exploração da infraestrutura aeroportuária, no todo ou em parte, e decidir, em último grau de recurso, sobre as matérias de sua competência, conforme disposto no artigo 8º, incisos XXI, XXIV e XLIII.

Por força do Regimento Interno da Anac, aprovado pela Resolução nº 381, de 14 de julho de 2016, conforme art. 41, incisos VII e XXII, compete à Superintendência de Regulação Econômica de Aeroportos - SRA efetuar a gestão dos contratos de concessão de aeroportos, e por consequência, a formulação de propostas de aditamentos contratuais, além de avaliar os procedimentos de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de aeroportos, iniciados de ofício ou a pedido da concessionária, bem como, submeter à decisão da Diretoria Colegiada o processo de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de aeroportos, quando a avaliação sugerir o deferimento do pedido.

Por sua vez, nos termos do art. 9º, caput, do mesmo Regimento Interno, compete à sua Diretoria, em regime de colegiado, analisar, discutir e decidir em instância administrativa final as matérias de competência da Agência.

Nesse sentido, verifica-se que a matéria em discussão encontra-se no escopo das competências da Diretoria Colegiada, uma vez que restam atendidos os requisitos de competência para a deliberação do pedido interposto.

Conforme exposto no relatório (SEI 12432809), o presente processo versa sobre pedido de Revisão Extraordinária do Contrato de Concessão do Aeroporto de Guarulhos S.A n.º 002/ANAC/2012 - SGBR, com vistas a compensar perdas decorrentes de evento alocado ao Poder Concedente e recompor o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão, fundamentado na necessidade de se assumir despesas com pessoal no controle migratório pela Polícia Federal, que, alegadamente, não eram suas responsabilidades, conforme lastreiam os autos.

Em análise ao pleito, a SRA entendeu procedente o pedido em primeira instância (SEI 12171822, 12383201 e 12387052), com ressalva apenas sobre o valor do percentual aplicado para majoração da tarifa de embarque internacional, a partir de 2026, melhor explicado adiante. Com isso, manifesto minha concordância com a decisão proferida pela área técnica, por entender que ela se apoia em fundamentos técnicos consistentes, e demonstrado que o evento em questão se enquadra na matriz contratual como risco a ser exclusivamente suportado pelo Poder Concedente, conforme a cláusula 5.2.2 do Contrato de Concessão, a saber:

5.2 Constituem riscos suportados exclusivamente pelo Poder Concedente, que poderão ensejar Revisão Extraordinária, nos termos deste contrato:

5.2.2 mudanças nas especificações dos serviços em decorrência de novas exigências de procedimentos de segurança por solicitação da ANAC ou decorrentes de nova legislação ou regulamentação públicas brasileira.”

Importa destacar que a própria Polícia Federal, em manifestação constante do Ofício nº 263/2024/DCIM/CGMIG/DPA/PF (SEI 10145562), informa que, "antes da publicação da Portaria nº 15.205/2021, não havia instrumento normativo que atribuísse aos operadores aeroportuários a obrigação de fornecer pessoal de apoio ao controle migratório.". Indubitavelmente, esse reconhecimento reforça a legitimidade do pleito da Concessionária, uma vez que se trata de uma exigência nova, com impacto financeiro não previsto originalmente no contrato, cuja origem está vinculada à mudança regulatória promovida pela referida portaria.

Para uma melhor compreensão, importa esclarecer que a primeira análise do pleito foi efetuada por meio da Nota Técnica n.º 78/2024/GEOC/SRA (SEI 10201050), quando a área técnica entendeu pelo cabimento do pleito preliminar. A proposta de Fluxo de Caixa Marginal Preliminar (FCM) apurou um desequilíbrio de R$ 1.697.506,35 (data-base de jun/24), relativo aos efeitos de transição parcial e temporária no período de 01/06/24 a 15/08/24, considerando o contrato emergencial com a, então, prestadora de serviço, BK Consultoria.

Em avanço nas tratativas, refinou-se o quantum a ser reequilibrado, tendo a setorial manifestado (SEI 12171822):

"6.3. Como resultado, o desequilíbrio do contrato para o período de julho de 2024 a outubro de 2027, que compreende o período dos contratos firmados com a BK Consultoria e Arcolimp, alcança R$ 65.724.889,81 (sessenta e cinco milhões, setecentos e vinte e quatro mil oitocentos e oitenta e nove reais e oitenta e um centavos). Do total, o valor de R$ 30.405.318,68 (trinta milhões, quatrocentos e cinco mil trezentos e dezoito reais e sessenta e oito centavos) referente ao período de jul/24 a dez/25 será recomposto por meio de abatimento nas contribuições ao sistema, ao passo que o valor de R$ 35.319.571,12 (trinta e cinco milhões, trezentos e dezenove mil quinhentos e setenta e um reais e doze centavos) referente ao período posterior será reequilibrado por adicional tarifário. Os resultados estão a preços de dez/25.

6.4. A estimativa de um valor de desequilíbrio para todo o prazo da concessão é particularmente desafiadora e complexa. Isso porque a quantidade de pessoal empregado para a operação dos guichês de atendimento depende não só da demanda de transporte internacional (que, por si só, já é bastante complexa), mas também da distribuição dos passageiros ao longo do dia, do processamento de passageiros na hora-pico, do comportamento do salário real dos colaboradores, do impacto da reforma tributária e da incorporação de novas tecnologias no processo de controle migratório, com destaque para os e-gates."

Não obstante tais incertezas, para fins de apuração aproximada do desequilíbrio contratual, a SRA adotou a premissa que o custo a ser suportado no período de novembro/2026 a outubro/2027 seria incorrido perpetuamente pela Concessionária até o final da concessão, levando-se em conta uma projeção do inflação anual baseada no boletim Focus divulgado em 06/10/2025 e, consignou:

"Foi considerado que o desequilíbrio contratual para o período posterior a 01/01/2026 será reequilibrado por meio do adicional tarifário. Dessa forma, foi calculado um adicional tarifário equivalente a 8,43% da Tarifa de Embarque Internacional atualmente vigente, o que resulta em um incremento inicial de R$ 5,02 (cinco reais e dois centavos) e em uma Tarifa de Embarque Internacional final no valor de R$ 64,56 (sessenta e quatro reais e cinquenta e seis centavos). Registre-se que eventual arrecadação a menor ou a maior a ser experimentada pela Concessionária em decorrência da possível alteração da data de vigência do adicional tarifário será considerada quando da revisão do fluxo de caixa marginal da revisão extraordinária."

Assim, área técnica elaborou o Fluxo de Caixa Marginal (SEI 12190256) do evento gerador do desequilíbrio, o qual estimou que o valor presente, em dezembro de 2025, do custo de fornecimento de pessoal pela Concessionária ao longo de todo o contrato é R$ 143.689.874,23 (cento e quarenta e três milhões, seiscentos e oitenta e nove mil oitocentos e setenta e quatro reais e vinte e três centavos). Destacou ainda que tal cálculo é conservador, pois assume que o número de passageiros internacionais se manteria constante até o final do contrato de concessão, em 2033.

Isto posto, reforça-se que o valor apurado representa, em parte, estimativa preliminar, construída com base em premissas conservadoras e projeções disponíveis no momento da análise. Em outras palavras, o reequilíbrio aqui tratado consubstancia-se, em grande parte, em um impacto financeiro de natureza futura, naturalmente sujeito a revisões em função de oscilações nas variáveis envolvidas, como demanda, custos operacionais e avanços tecnológicos.

Também foi submetida a Diretoria proposta de Termo Aditivo (SEI 12182729), com vistas a possibilitar a revisão dos custos, considerando os desafios e limitações impostos pela situação em questão, bem como pelo atual teor do Anexo 5 – Fluxo de Caixa Marginal.

Sabe-se que, atualmente, o Contrato veda a substituição de valores estimados para custos, despesas e investimentos, o que, embora vise coibir incentivos inadequados à elevação artificial de custos, pode comprometer a eficácia do mecanismo de reequilíbrio, especialmente em cenários marcados por variáveis exógenas e alta imprevisibilidade, como no caso ora examinado. Conforme registrado pela área técnica, a manutenção da vedação absoluta à substituição de custos estimados por valores realizados pode resultar em distorções na apuração do valor do reequilíbrio, inclusive incentivando a superestimação de custos nos pleitos iniciais ou a adoção de práticas operacionais que reduzam a qualidade dos serviços prestados.

Diante disso, entendo ser adequada a alteração do item 2.1.2 do Anexo 5, conforme proposto na Minuta de Termo Aditivo (SEI 12182729) "2.1.2.2. A vedação de que trata o item 2.1.2 não se aplica, para os custos e despesas, às revisões de fluxo de caixa marginal a serem realizadas em razão de revisões extraordinárias em decorrência da Portaria nº 15.205-DG/PF de 30 de junho de 2021."

Ademais, no que tange à forma pela qual se dará a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, após avaliação das possibilidades elencadas na Resolução n.º 528/2019, acolhe-se a solicitação da Concessionária para que a recomposição ocorra por duas vias: (i) abatimento na Contribuição Fixa de 2025, conforme calculado na Nota Técnica nº 255/2025/GEIC/SRA (SEI nº 12171822) e refletido no Fluxo de Caixa Marginal (SEI 12190256), contemplando os custos suportados entre julho de 2024 e dezembro de 2025; e (ii) adicional na Tarifa de Embarque Internacional (TEI) para recompor o equilíbrio para os períodos seguintes.

Para a primeira via, obtém-se dos autos que a Concessionária concordou integralmente com o valor de R$ 50.764.368,78 (cinquenta milhões, setecentos e sessenta e quatro mil, trezentos e sessenta e oito reais e setenta e oito centavos) a ser compensado por meio de abatimento na Contribuição Fixa de 2025 (SEI 12368952), conforme calculado na Nota Técnica nº 255/2025/GEIC/SRA (SEI nº 12171822) e refletido no Fluxo de Caixa Marginal (SEI nº 12190256), contemplando os custos suportados entre julho de 2024 e dezembro de 2025.

Sobre a TEI, me apoio na ponderação movida pela área técnica (SEI 12383201e 12387052) no que tange ao reajuste ocorrer somente após a conclusão do processo, senão veja-se:

"No entanto, aponta a Gerência de Revisão Extraordinária, Informações e Contabilidade (GEIC) que a Concessionária diverge do percentual de 8,43% proposto pela Anac para a majoração da Tarifa de Embarque Internacional a partir de janeiro de 2026, oportunidade em que aquela gerência expôs seu posicionamento no sentido de que a receita a ser gerada pelo adicional tarifário resultante da recomposição do equilíbrio contratual não fará parte da base de cálculo da Contribuição Variável devida pela Concessionária, motivo pelo qual não deve ser considerado no efeito do reequilíbrio contratual (observadas, em particular, as ponderações feitas no item 7 do referido Despacho)."

"Na visão da Gerência, essa alternativa assegura simultaneamente o reequilíbrio da Concessionária e a modicidade tarifária aos usuários. Conforme demonstrado pelo percentual apresentado, a incidência de contribuição variável sobre o adicional tarifário exigiria a adoção de um valor mais elevado, do qual uma parcela seria destinada ao FNAC, em vez de compor integralmente a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. Sobre esse ponto, é válido ressaltar a necessidade de a Concessionária apresentar documentação que possibilite a precisa identificação da base de cálculo adotada para o cálculo da contribuição variável. Tal documentação deve evidenciar, de forma inequívoca, que o valor referente ao reequilíbrio econômico-financeiro objeto deste processo não integra a base de cálculo para fins de apuração da referida contribuição."

Por fim, manifesto anuência à proposta de Decisão (SEI 12244563) e ao Termo Aditivo (SEI 12182729), por estarem fundamentadas em elementos técnicos e jurídicos (SEI 12365745 e 12365750), em conformidade com o contrato de concessão. Devo ressaltar, ainda, que esta decisão está alinhada com o entendimento já exarado por este Colegiado em processos similares.

à aprovação de revisão extraordinária à Concessionária do Aeroporto de Guarulhos S.A em razão de novas exigências fundadas em legislação superveniente advindas da Portaria nº 15.205-DG/PF, de 30 de junho de 2021, da Polícia Federal, no que diz respeito a necessidade de fornecimento de pessoal habilitado para a operação migratória, conforme art. 7º, §3º, da mesma Portaria, nos termos da proposta de Decisão (SEI 12244563).

à celebração de Termo Aditivo com a Concessionária, nos termos da proposta de Termo Aditivo (SEI 12182729), com vistas a permitir promover a majoração temporária de 8,43% (oito e quarenta e três por cento) da Tarifa de Embarque Internacional do Contrato de Concessão, a partir de 01/01/2026, e revisão das contribuições fixas e variáveis devidas pela Concessionária, após a anuência do Ministério de Portos e Aeroportos, no valor de R$ 50.764.368,78 (cinquenta milhões, setecentos e sessenta e quatro mil trezentos e sessenta e oito reais e setenta e oito centavos) a valores de dezembro de 2025 e demais comandos.

Ademais, havendo a aprovação da Diretoria Colegiada em relação ao voto, determino o encaminhamento imediato do feito ao Ministério de Portos e Aeroportos - MPor, em cumprimento ao §1º do art. 18 do Decreto nº 7.624/2011, para que se manifeste no que concerne à forma de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro por meio de revisão das contribuições devidas pela concessionária.

Documento assinado eletronicamente por Luiz Ricardo de Souza Nascimento, Diretor, em 09/12/2025, às 11:33, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 12432821 e o código CRC 9689A222.