SEI/ANAC - 12576274

A Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, conferiu competência à Agência Nacional de Aviação Civil para regular e fiscalizar os serviços aéreos, bem como realizar estudos, estabelecer normas e promover a implementação das normas e recomendações internacionais de aviação civil, observados os acordos, tratados e convenções internacionais de que seja parte a República Federativa do Brasil (art. 8º, incisos IV e X).

Em âmbito interno, compete à Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos (SAS), nos termos do Regimento Interno da ANAC (Resolução nº 381, de 14 de junho de 2016), submeter à Diretoria propostas normativas relativas “à exploração de serviços aéreos públicos, inclusive no que se refere a direitos e deveres dos usuários de serviços de transporte aéreo público e condições de acessibilidade de passageiros com necessidade de assistência especial ao transporte aéreo” (art. 32, inciso I, alínea “a”).

À Diretoria Colegiada, por sua vez, compete o exercício do poder normativo da Agência (art. 9º, inciso VIII, do Regimento). Nesse sentido, aprovada a Resolução nº 400 em 13 de dezembro de 2016 pelo Colegiado, compete novamente a esta Diretoria a aprovação de suas alterações

Conforme exposto no Relatório^[1], cuida-se de análise relacionada às disposições da Resolução nº 400, de 13 de dezembro de 2016, aplicáveis a situações de atraso ou interrupção do serviço de transporte aéreo de passageiros. A Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos (SAS), área técnica da Agência responsável pela matéria, identificou que o setor tem observado em tais situações insegurança jurídica decorrente de compreensões falhas das regras relativas à assistência material prevista nos arts. 26 e 27 da Resolução, com repercussão na formação de expectativas assimétricas dos passageiros com relação às responsabilidades dos operadores aéreos e na consolidação de cenário jurisprudencial com baixa uniformidade.

Conforme comparativo com regras americanas e europeias, a análise técnica indica ser uniforme na aviação civil a ausência de responsabilidade civil dos operadores aéreos por danos decorrentes de eventos que fogem ao controle do transportador, como nas hipóteses de atrasos e cancelamentos associados a caso fortuito ou força maior. A despeito das décadas de evolução progressiva da aviação em âmbito global, com notável desenvolvimento tecnológico dos equipamentos embarcados, das ferramentas de solo para auxílio a pousos e decolagens, bem como dos procedimentos e treinamentos aplicados aos profissionais do setor, os avanços não são suficientes para eliminar as intercorrências geradas por mau tempo, por necessidades de manutenção não programada em aeronaves e equipamentos de solo e outros eventos que acarretam impacto em cadeia para diversos operadores dependentes da infraestrutura aeroportuária.

Celebrada em 1999, a Convenção da Aviação Civil Internacional, prevê em seu art. 19 que “o transportador não será responsável pelo dano ocasionado por atraso se prova que ele e seus prepostos adotaram todas as medidas que eram razoavelmente necessárias para evitar o dano ou que lhes foi impossível, a um e a outros, adotar tais medidas”. O texto, ratificado pelo Brasil em 2006 (Decreto nº 5.910, de 27 de setembro de 2006), é adotado como referência pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), vinculada à Organização das Nações Unidas (ONU), em orientações aos Estados acerca das regras de proteção ao consumidor^[2].

Em linha com os padrões e práticas recomendadas da organização internacional, o Código Brasileiro de Aeronáutica^[3], aprovado em 1986, prevê em sua redação original que o transportador não é responsável “se ocorrer motivo de força maior ou comprovada determinação da autoridade aeronáutica” (art. 256). A disposição já estava presente no Código Brasileiro do Ar, aprovado em 1966^[4]. No propósito de aprimorar tais dispositivos, o legislador pátrio aprovou a Lei nº 14.034, de 5 de agosto de 2020, que deu nova redação ao art. 256 do Código, prevendo que a ausência de responsabilidade civil ocorrerá quando “se comprovar que, por motivo de caso fortuito ou de força maior, foi impossível adotar medidas necessárias, suficientes e adequadas para evitar o dano”.

Com o objetivo de assegurar alinhamento da Resolução ao texto legal, a proposta incorpora dois novos dispositivos à Resolução nº 400/2016 (arts. 25-A e 25-B) que reforçam a natureza técnica do transporte aéreo, permeado por ações de gestão da segurança operacional que podem demandar ajustes, reprogramações ou outras medidas operacionais voltadas à preservação da segurança e da regularidade das operações. Fica ainda mais claro, nesse sentido, que tais ações correspondem a dever primário do operador aéreo e, como consequência, não caracterizam violação contratual ou falha na prestação do serviço, permanecendo o transportador sujeito aos deveres de informação e de assistência previstos. A assistência material prevista no Código Brasileiro de Aeronáutica, portanto, não implica reconhecimento de culpa ou responsabilidade pelo atraso ou interrupção do voo, ressalva que passa a constar expressamente da Resolução.

Nesse ponto, entendo pertinente a complementação da proposta da SAS com o objetivo de deixar claro que a excludente de responsabilidade do operador aéreo não afasta a responsabilidade de terceiros aos quais seja atribuída eventual falha que, por exemplo, cause a indisponibilidade da infraestrutura aeroportuária ou de outra forma dê origem ao atraso. Para esses cenários, compete à autoridade judiciária a imputação correspondente de responsabilidade, observadas as condições concretas presentes no contexto do atraso ou da interrupção e os deveres e responsabilidades atribuídos aos diferentes atores envolvidos no sistema de aviação civil. Para tanto, é proposta a seguinte redação para o art. 25-B:

Art. 25-B. O transportador aéreo responde pelo eventual dano resultante de atraso significativo, não lhe sendo imputável, sem prejuízo de outras hipóteses excludentes de responsabilidade, os casos fortuitos ou de força maior, conforme o disposto na Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, resguardado o dever de reparação atribuído ao agente responsável pela infraestrutura, pelo equipamento ou pela condição que der origem ao atraso, conforme o caso e a legislação aplicável.

Ainda com relação à assistência, a proposta também prevê unificação do marco temporal de sua incidência, consolidando a prestação das assistências materiais apenas nos casos de espera pelo passageiro superior a 4 (quatro) horas. A esse respeito, observo que já está consolidada a prática do voucher de alimentação nos casos de espera superior a 2 (duas) horas, não tendo sido evidenciado na Análise de Impacto Regulatório problema concreto com a aplicação do dispositivo. Julgo pertinente, assim, a manutenção do marco temporal atual aplicável a essa assistência, sem prejuízo à possibilidade de revisão futura do tema caso sejam obtidos dados adicionais e desenvolvidas análises que revelem a conveniência ou necessidade de alteração do dispositivo. Nesse cenário, mantidos os parágrafos do art. 27, proponho a atualização do seu caput, nos seguintes termos:

Art. 27. Nos casos de previsão de atraso, de interrupção do voo ou de reacomodação, o transportador deverá assegurar ao passageiro a prestação das seguintes assistências materiais:

I - alimentação adequada, por meio de voucher, refeição ou solução equivalente, nos casos de espera superior a 2 (duas) horas; e

II - hospedagem, quando houver necessidade de pernoite, além do transporte de ida e volta entre o aeroporto e o local de hospedagem, nos casos de espera superior a 4 (quatro) horas.

Em todo caso, são mantidas e reforçadas as disposições relativas à prestação de informações aos passageiros no que se refere aos motivos do atraso, a previsão de partida e as opções de reacomodação disponíveis. A prestação de informações, nesse sentido, abarca o próprio momento de aquisição do bilhete de passagem, conforme estabelece o art. 5º da Resolução, que foi complementado na proposta com novo inciso VI, que passa a exigir "indicação de maneira clara, acessível e ostensiva, de que o transporte aéreo é sujeito a eventos decorrentes de contextos operacionais inerentes à atividade, que podem afetar a pontualidade e a regularidade do voo"^[5]. Ainda sobre o tema informação ao passageiro, com o objetivo de tornar mais clara a alteração do § 1º do 20 trazida na minuta, proponho a adoção da seguinte redação:

§ 1º O transportador deverá divulgar ostensivamente, por meios acessíveis, incluídos os canais digitais de amplo acesso, as informações atualizadas sobre os motivos do atraso, a previsão de partida, as opções de reacomodação disponíveis e as orientações para obtenção da assistência material.

Observo, em vista do resultado da avaliação, que a proposta traz avanços significativos para a consolidação de uma regulamentação alinhada às práticas internacionais e consistente com a realidade do setor. Vislumbro, no entanto, oportunidades adicionais de revisão, as quais serão oportunamente conduzidas em iniciativas próprias e baseadas em análises de impacto regulatório específicas, como para a matéria de alterações programadas (art. 12) e regras de reacomodação e reembolso (arts. 28 a 31).

Destaco ainda que a ANAC tem continuamente buscado aproximação com o Congresso Nacional, os Tribunais e o Conselho Nacional de Justiça no intuito de compartilhar as experiências técnicas e regulatórias aplicadas pelas mais diversas autoridades de aviação civil em âmbito internacional e reforçar a vigência dos acordos internacionais ratificados pelo Brasil, com a finalidade última de garantir a estabilidade da regulação aplicável à aviação civil e com isso fomentar um ambiente de atratividade e competitividade de provedores do transporte aéreo, elemento fundamental para garantia de acesso ao modal aéreo pelos brasileiros em todas as regiões.

Ainda no sentido da promoção de diálogo e busca por soluções efetivas para a aviação civil, julgo oportuna a realização de audiência pública durante o período de coleta das contribuições da consulta, de modo a ampliar a transparência e o debate acerca da proposta em exame, conforme sugestão trazida pela área proponente^[6].

Ante o exposto, considerando o estudo conduzido pela área técnica competente para a matéria e as referências internacionais a respeito das regras aplicáveis a situações de atraso ou interrupção do serviço de transporte aéreo de passageiros, VOTO FAVORAVELMENTE à instauração de consulta pública, pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, acerca da proposta de revisão parcial da Resolução nº 400, de 2016, nos termos da Proposta de Ato SEI nº 12442188, com os ajustes destacados nos itens 2.6 a 2.8 do presente Voto, bem como à realização de audiência pública para colheita de manifestações verbais e aprofundamento do diálogo setorial acerca da proposta.

Em virtude da relevância pública da matéria, determina-se à SAS, com apoio da Assessoria de Comunicação Social da Agência, a adoção das providências necessárias à ampla divulgação da matéria e orientação quanto ao alcance das propostas em discussão.

Na oportunidade, reforço o convite para que todos os interessados, representantes do setor e dos interesses dos consumidores, assim como demais atores e instituições que têm buscado a ampliação do acesso ao transporte aéreo participem das iniciativas de audiência e consulta pública e colaborem com o aprimoramento das condições gerais do transporte aéreo.

[2] Doc 9587 (Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport), referenciado na página https://www.icao.int/consumer-protection.

[3] Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986: Art. 256. O transportador responde pelo dano decorrente: (...) II - de atraso do transporte aéreo contratado. § 1° O transportador não será responsável: (...) II - no caso do inciso II do caput deste artigo, se comprovar que, por motivo de caso fortuito ou de força maior, foi impossível adotar medidas necessárias, suficientes e adequadas para evitar o dano. (Incluído pela Lei nº 14.034, de 2020).

[4] Decreto-Lei nº 32, de 18 de novembro de 1966: Art. 101. O transportador responde pelos danos resultantes de antecipação ou atraso do transporte aéreo do passageiro, bagagem ou carga, salvo caso fortuito ou de fôrça maior.

Documento assinado eletronicamente por Rui Chagas Mesquita, Diretor, em 20/01/2026, às 17:28, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.anac.gov.br/sei/autenticidade, informando o código verificador 12576274 e o código CRC FFF139F6.